II SA/Kr 682/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi A. P., T. P. i M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r. znak: WI-I.7840.5.132.2023.DA w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-2/7331/2081/2005 z 29 lipca 2005r., znak: AU-02-2-MST.7331-1135/03 (dalej: "decyzja WZ") ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: Budowa w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz garażu dwustanowiskowego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr [...] i [...] obr. [...] – P. położonych przy ul. W. w K.. Prezydent zawarł w załączniku do ww. decyzji szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, w tym zwłaszcza związane z położeniem inwestycji na obszarze B.-T. Parku Krajobrazowego oraz specyficznym ukształtowaniem terenu. Ograniczenia dotyczyły m.in. kształtu połaci dachowej, wysokości (jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe), kolorów ścian i dachu, minimalnej niwelacji i maksymalnej ochrony istniejącej zieleni. Powyższe wytyczne nakierowane były na harmonijne wkomponowanie projektowanych budynków w otoczenie charakteryzujące się pochyłościami (np. nakaz usytuowania budynków i obsadzenia zieleni separującej równolegle do istniejących poziomic). Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 332/07 z 23 lutego 2007 r., znak: AU-01-2.EDS.73531-1958/06, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na budowę inwestycji, pn.: Budowa w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego (szkółka leśna) oraz garażu dwustanowiskowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, elektryczną na działkach nr [...] i [...] obr[...] jedn. ewid. P. Powyższa decyzja z 23 lutego 2007 r., wydana na podstawie ww. decyzji WZ, stała się ostateczna 21 marca 2007 r. Wnioskiem z 15 marca 2021 r. inwestor wystąpił o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę, przedkładając do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę projekt zamienny wykonany w oparciu o ww. decyzję WZ. Postanowieniem z 1 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej wymienionych w 21 punktach. Powyższe obowiązki dotyczyły w szczególności wykazania zgodności projektu zamiennego z decyzją WZ. Po analizie przedłożonych dokumentów Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 876/6740.1/2021 z 14 lipca 2021 r., znak: AU-01-5.6740.1.332.2021.KBS odmówił zmiany ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 lutego 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że z uwagi na zakres zmian objętych wnioskiem należało wykazać zgodność albo z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. – rejon ul. W. " (uchwała Rady Miasta Krakowa nr CIV/2692/18 z dnia 6 czerwca 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. – rejon ul. W. " – Dz.Urz.Woj.Mał. z 2018 r., poz. 4396), dalej: "m.p.z.p.", w przypadku, gdy zakres planowanych zmian względem inwestycji nie zakłada tożsamości zatwierdzonego obiektu budowlanego, albo zgodność z decyzją WZ w przypadku, gdy taką zgodność się zakłada. Organ I instancji opisał zmiany pomiędzy zatwierdzonym decyzją z 23 lutego 2007 r. projektem, a przedłożonym projektem zamiennym, stwierdzając, że nie zachodzi tożsamość projektowanych obiektów (zmiany wymiarów i położenia budynków, dodanie kondygnacji podziemnej budynku mieszkalnego zamiast osobnego budynku garażu). Wskazał też, że w m.p.z.p. działki objęte inwestycją znajdują się w obrębie przeznaczenia ZN.8 – tereny zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom fortu, z zakazem budowy budynków. Inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 lipca 2021 r. podnosząc, że projekt zamienny jest zgodny z decyzją WZ. Wojewoda Małopolski decyzją z 14 stycznia 2022 r., znak: WI-I.7840.5.142.2021.AN uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na formalną możliwość (uzależnioną m.in. od analizy porównawczej pierwotnego i docelowego zakresu i parametrów inwestycji) orzekania w sprawie zmiany decyzji o pozwolenie na budowę w oparciu o decyzję WZ, która stanowiła podstawę do wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie możliwości stosowania art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418), dalej: "P.b.", w przypadku braku tożsamości obiektu oznaczonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że analiza projektu budowlanego zamiennego opracowanego dla tej inwestycji nie pozwala na ustalenie, że nie spełnia on parametrów określonych w decyzji WZ. Według organu odwoławczego inwestor ustosunkował się i uzupełnił braki projektu zamiennego określone w postanowieniu organu I instancji. Odniesiono się m.in. do liczby kondygnacji i kształtowania brył budynków. Dodanie kondygnacji podziemnej nie narusza ograniczeń nałożonych na kondygnacje naziemne. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że inwestor zmarł [...] 2022 r. W związku z tym Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 22 marca 2022 r., nr AU-01-.6740.1.332.2021.KBS, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 lutego 2007 r. Dnia 23 marca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo spadkobierców inwestora (tj. A. P., T. P. i M. P.), nadane 21 marca 2022 r., informujące, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. wstępują w postępowanie za zmarłego oraz na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. wnoszą o zawieszenie postępowania. Organ I instancji na ww. pismo spadkobierców odpowiedział pismem z 29 marca 2022 r., w którym poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie. Od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 marca 2022 r. odwołali się: M. W. i W. W. (nowi właściciele terenu, na którym realizowana jest inwestycja) oraz A. P. (żona zmarłego inwestora), T. P. i M. P. (synowie zmarłego inwestora), reprezentowani przez radcę prawnego. Wojewoda Małopolski decyzją z 11 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.5.35.2022.DW uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 22 marca 2022 r. ze względu na błędne umorzenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z 26 maja 2023 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej. Nieprawidłowości i braki zostały wymienione w 19 punktach. Zobowiązano inwestorów m.in. do przedłożenia do wglądu dziennika budowy w celu weryfikacji, czy decyzja jest nadal w obiegu prawnym, a także do wykazania zgodności projektu zamiennego z decyzją WZ w szeregu wyszczególnionych kwestii. Postępowanie organ I instancji zakończył decyzją nr 1187/6740.1/2023 z 20 października 2023 r. znak: AU-01-5.6740.1.332.2021.JSW, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. odmawiając zmiany ww. decyzji Prezydenta z 23 lutego 2007 r. i zatwierdzenia projektu budowanego zamiennego, w zakresie wnioskowanych zmian lokalizacji budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, wyłączenia z zakresu budynku garażu dwustanowiskowego, zmiany powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmiany powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, zmiany wysokości, długości i szerokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmiany wysokości, długości i szerokości budynku gospodarczego, zmiany liczby kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmiany geometrii dachu budynku gospodarczego oraz włączenia do zakresu budowy infrastruktury podziemnej obejmującej instalacje w terenie: wodno-kanalizacyjną sanitarną ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i opadową z dwoma szczelnymi zbiornika mi wód opadowych, elektryczną i gazową. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno–budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Na inwestorów nałożono ww. obowiązek postanowieniem z 26 maja 2023 r., wskazując, iż jest to niezbędne do rozpoznania sprawy, a brak uzupełnienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia zamiennego. Pismem z 11 lipca 2023 r. pełnomocnik inwestorów zwrócił się o zawieszenie postępowania (data zawieszenia – 21 lipca 2023 roku). Postępowanie zostało następnie podjęte w wyniku dostarczenia przez pełnomocnika inwestorów dokumentacji projektowej. Kolejno organ I instancji wskazał, że na terenie obejmującym przedmiotowe działki wszedł w życie 4 lipca 2018 r. m.p.z.p. Dalej Prezydent stwierdził, że z przedłożonego dziennika budowy wynika, iż przez 11 lat głównymi robotami budowlanymi były budowa drogi i ściągnięcie humusu pod drogę i budynek gospodarczy. Następnie organ I instancji dokonał analizy ogólnodostępnych ortofotomap i stwierdził, że nie potwierdzają one zapisów ww. dziennika budowy. W szczególności w latach 2006-2020 nie zarejestrowano żadnych prac związanych z ww. budową. Zdjęcia satelitarne nie wykazały zmian w ukształtowaniu terenu ani jego zagospodarowaniu. Istotne zmiany nastąpiły dopiero w 2021 r. i te zmiany odzwierciedlają wpisy w dzienniku budowy. Prezydent stwierdził, że prace polegające na kilkukrotnym ściąganiu humusu nie wpływają na przyrost substancji budowlanej ani nie można ich zaliczyć do czynności przygotowawczych zgodnie z art. 41 ust. 1 P.b. Następnie Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że pomimo odstępów pomiędzy wpisami w dzienniku budowy nie dłuższymi niż 2 lata (wpisy: 17.10.2008, 12.08.2010, 10.06.2012, 07.05.2014, 04.04.2016, 17.09.2017, 15.06.2019 (...)), niektórych czynności nie można zaliczyć ani do prac przygotowawczych ani do robót budowlanych. Wobec powyższego organ I instancji przyjął, że roboty budowlane przerwane zostały na okres dłuższy niż 3 lata. Dodatkowo Prezydent wskazał, że rysunki w projekcie obrazują, że ustalone w decyzji WZ warunki maksymalnej głębokości wykopów i nasypów – 1,2 m, nie zostały w projekcie zamiennym spełnione. Zdaniem organu I instancji z projektu zamiennego nie wynika również spełnienie maksymalnej rozpiętości dachu – 9,5 m, ze względu na błędne zaliczenie tarasu jako kondygnacji podziemnej (próba ominięcia warunków decyzji WZ). Taras zdaniem organu I instancji należy traktować jako część dachu (stropodach). W rezultacie rozpiętość dachu w rzeczywistości wynosi 26,72 m i nie spełnia ustaleń decyzji WZ. Decyzja WZ nie dopuszczała też zastosowania dachów płaskich ani tarasów. Co więcej, w projekcie zamiennym zaplanowano pokrycie dachu (tarasów) warstwą wegetacyjną z bylin i traw, podczas gdy w decyzji WZ nakazano zastosowanie dachówek lub elementów o fakturze dachówek. Organ I instancji przywołał też orzecznictwo w kwestii wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej" i stwierdził brak charakteru wiejskiego domu mieszkalnego projektowanego budynku, co budzi wątpliwości organu odnośnie rzeczywistej realizacji zabudowy zagrodowej zgodnie z decyzją WZ. Niezależnie od powyższego Prezydent nadmienił, że decyzja WZ została wydana na postawie art. 39, art. 42 i art. 44 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139), dalej: "u.z.p", w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej: "u.p.z.p.". W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że niezależnie od terminu ważności decyzji, następuje wygaśnięcie decyzji jeżeli (...) z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, gdy taka decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu. Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, że nie można uznać, iż możliwym jest zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego w oparciu o ustalenia decyzji WZ, która straciła ważność (decyzja ta była ważna do 31 grudnia 2006 r.). Proponowane przez inwestorów zmiany prowadzą do powstania całkiem nowych obiektów budowlanych, nienawiązujących gabarytami i architektonicznie do wcześniej już zatwierdzonych. Końcowo Prezydent stwierdził, że pierwotny wnioskodawca – M. P. – zmarł [...] 2022 r., co budzi wątpliwość co do możliwości procedowania zmiany decyzji pozwolenia na budowę prowadzonej w oparciu o przedłożoną decyzję WZ z 29 lipca 2005 r. wydaną na rzecz wymienionego. Organ I instancji przywołał tezy z orzecznictwa i literatury, zgodnie z którymi decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter osobisty i nie wchodzi do spadku. Organ I instancji podsumował, że odmowa wydania decyzji w sprawie jest podyktowana niespełnieniem przez inwestorów wymagań wskazanych w art. 35 ust. 3 P.b., co powoduje konieczność nieuwzględnienia ich wniosku. Od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 października 2023 r. A. P., T. P. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie, w którym zarzucili m.in. naruszenie: 1) art. 41 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że prace polegające na ściąganiu humusu nie stanowią prac przygotowawczych w rozumieniu wskazanego przepisu, a tym samym ich przeprowadzenie nie stanowiło rozpoczęcia budowy oraz nie stanowiło prowadzenia budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 P.b.; 2) art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę wygasło, pomimo, że budowa w niniejszej sprawie nie została przerwana na więcej niż dwa oraz odpowiednio trzy lata, 3) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania stron do organu administracji publicznej, polegające na wezwaniu strony do wykazania zgodności planowanej inwestycji z definicją "zabudowy zagrodowej" zawartą w § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: "rozporządzenie", a następnie uznaniu, iż strona nie zrealizowała tego obowiązku, ponieważ wykazała zgodność planowanej inwestycji z definicją zawartą we wskazanym rozporządzeniu, a nie definicją wyprowadzoną przez organ I Instancji ze słownikowego rozumienia tego pojęcia; 4) art. 77 § 1 w z art. 80 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej, a nie swobodnej oceny i w konsekwencji przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia definicji zabudowy zagrodowej; 5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie - wbrew załączonej do złożonego wniosku dokumentacji projektowej i jej uzupełnieniom - że zmiany objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, stanowią odstąpienie w zakresie decyzji WZ Prezydenta z 29 lipca 2005 r., a tym samym załączony do tego wniosku projekt jest niezgodny z tą decyzją; 6) art. 36a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania o wydanie pozwolenia na budowę do postępowania w przedmiocie jego zmiany oznacza konieczność badania zgodności planowanych zmian z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, w której planowane zmiany nie prowadzą do powstania obiektu o parametrach niezgodnych z decyzją WZ, na podstawie której doszło do wydania pozwolenia na budowę; 7) art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p., poprzez przyjęcie, że upływ wskazanego w wydanej decyzji WZ terminu ważności po uzyskaniu na jej podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę powoduje wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy zastrzeżony w takiej decyzji termin zakreśla jedynie maksymalny termin na złożenie w oparciu o tę decyzję wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a po wydaniu prawomocnego pozwolenia na budowę doszło do utrwalenia tej decyzji w obrocie prawnym; 8) art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), dalej: "K.c." w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że decyzja WZ, na podstawie której wydano ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, nie ustanawia na rzecz osoby, która tę decyzje uzyskała, prawa zbywalnego i dziedzicznego, a tym samym nie podlega dziedziczeniu, co miałoby uniemożliwiać legitymowanie się taką decyzją o warunkach zabudowy na potrzeby uzyskania pozwolenia zamiennego dla realizowanej inwestycji, podczas gdy z chwilą wydania pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy staje się integralną częścią inwestycji, do której dokończenia (także ze zmianami) uprawnieni są spadkobiercy inwestora robót budowlanych; 9) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji w sprawie odmowy zmiany pozwolenia na budowę i odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 października 2023 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu oraz udzieleniu zamiennego pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora. Kolejno, 10 maja 2024 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zawieszenie postepowania toczącego się przed organem II instancji. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. znak: WII.7840.5.132.2023.DA zawiesił toczące się postępowanie odwoławcze na wniosek inwestora. Postanowieniem z 28 marca 2025 r. Wojewoda na wniosek pełnomocnika inwestora podjął postępowanie odwoławcze. Wojewoda Małopolski zakończył to postępowanie - zaskarżoną w niniejszej sprawie - decyzją z 4 kwietnia 2025 r., znak: WI-I.7840.5.132.2023.DA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 20 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że w międzyczasie toczyło się przed organem I instancji postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na obecnych właścicieli terenu inwestycji. Pośrednim skutkiem wszczęcia tego postępowania było stwierdzenie przez organ I instancji wygaśnięcia decyzji pierwotnej. Powyższe postępowania kontynuację swoją znalazły w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę pod znakiem: WI-I.7840.5.97.2024 (sprawa dotycząca wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz WI-I.7840.5.98.2024 (sprawa dotycząca przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę). Dalej Wojewoda wskazał, że z treści decyzji WZ wynikało m.in., że: "(...) decyzja zachowuje ważność do dnia 31 grudnia 2006 r. (...) oraz (...) Niezależnie od terminu ważności decyzji, wygaśnięcie decyzji – zgodnie z art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – następuje: 1. Jeśli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, 2. Z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, gdy taka decyzja jest sprzeczna z ustaleniami tego planu. (...)". Kolejno organ II instancji wyjaśnił, że pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę, procedowany 20 lat temu, został złożony w okresie ważności ww. decyzji WZ, zatem na mocy przepisów ówcześnie obowiązujących (art. 32 ust. 4 pkt 1 P.b.) możliwe było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo utraty ważności tej decyzji WZ w dacie orzekania. W odniesieniu do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 lutego 2007 r. organ II instancji stwierdził, że orzekanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę winno odbywać się na podstawie aktualnych i obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Oznacza to, że procedując wniosek o zmianę pozwolenia na budowę należy uwzględnić art. 32 ust. 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę (15 marca 2021 r.): "4. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Organ II instancji powołał się również na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., w myśl którego: "1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.". Kolejno Wojewoda zauważył, że na terenie inwestycji obowiązuje m.p.z.p., a działka inwestycyjna znajduje się na oznaczonym symbolem ZN.23 – tereny zielone w parku krajobrazowym. Zgodnie z § 34 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem tego terenu są grunty rolne, gdzie dopuszcza się lokalizację: "- urządzeń i sieci budowlanych infrastruktury technicznej w układzie podziemnym; - niewyznaczonych na rysunku planu: dojść pieszych i dojazdów. oraz w zakresie zagospodarowania terenów ustala się: - zakaz budowy budynków; - minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%. W ocenie Wojewody brak jest zatem możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy na wskazanym terenie zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., przez co bezcelowa jest dalsza analiza zgodności zamierzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, gdyż powyższa niezgodność jest nieusuwalna (brak ważności decyzji WZ oraz obecnie obowiązujące ustalenia m.p.z.p.). Organ odwoławczy nie doszukał się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, według którego dopuszczalne byłoby obecnie wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która utraciła ważność przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że od wielu lat decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie są obwarowane terminem ważności, niemniej jednak w przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje jedynie taką decyzją, notabene wydaną dla rolnika na zabudowę zagrodową. Wskazał też, że to, czy spadkobiercy po M. P. mieliby możliwość wykorzystać skutecznie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zabudowę zagrodową, nie stanowi – z uwagi na wyrzeczenie - przedmiotu rozważań Wojewody. A. P., T. P. i M. P., reprezentowani przez adwokata, wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 kwietnia 2025 r., znak: WI-I.7840.5.132.2023.DA, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości, żądając uchylenia decyzji I i II instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisów: 1) postępowania, to jest: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności w sprawie mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, poprzez błędne uznanie, że stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, przede wszystkim poprzez błędne uznanie, że decyzja WZ z 29 lipca 2005 r. utraciła ważność przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony 22 grudnia 2006 r., a więc przed dniem upływu terminu ważności decyzji WZ, tj. przed 31 grudnia 2006 r. Organ II Instancji pominął również fakt, że decyzja WZ, która nie została wygaszona w trybie art. 65 u.p.z.p. i na podstawie decyzji WZ została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 lutego 2007 r.) istnieje w obrocie prawnym a jej postanowienia są aktualne dla wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dla projektu budowlanego zamiennego; b) art. 7a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości związanych treścią normy prawnej wynikającej z wykładni art. 36a ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) oraz ust. 4 P.b. w zw. z art. 65 u.p.z.p. na korzyść stron postępowania administracyjnego; mając na uwadze, że w decyzji Wojewody z 14 stycznia 2022 r. uchylającej decyzję Prezydenta Wojewoda wskazał, że (str. 3 uzasadnienia decyzji): "Prawa nabyte przez inwestora (czyli skarżących - przypis skarżących) podlegają ochronie. Uzyskanie pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. (...). W omawianym przypadku inwestor (skarżący) legitymuje się ostateczną i obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a jednocześnie obowiązuje m.p.z.p. Ustalony w decyzji sposób zagospodarowania terenu może różnić się od przeznaczenia w planie. c) art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. przejawiające się w nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego, w tym korelacji czasowej pomiędzy datą ważności decyzji WZ (31 grudnia 2006 r.) i datą złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji (22 grudnia 2006 r.), a tym samym nieprawidłowym uznaniu, że decyzja WZ, która do dzisiaj istnieje w obrocie prawnym, "utraciła ważność". Wątpliwości, jakie zdaje się mieć organ II Instancji w przedmiotowych postępowaniu i wydanej decyzji, którymi organ II Instancji ogranicza uprawnienia skarżących (art. 81a § 1 K.p.a.) poprzez uniemożliwienie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym przeprowadzenia planowanej inwestycji, powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżących. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ II Instancji prawidłowo dokonał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i prawidłowo dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, zastosował się do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść stron, to wydana byłaby decyzja analogiczna do decyzji organu II Instancji z 14 stycznia 2022 r.; d) art. 8 K.p.a. poprzez działanie organu II Instancji w istotny sposób podważający zaufanie skarżących do prawidłowości działań organu oraz jego rozstrzygnięć, polegające m.in. na nieuwzględnieniu wydanej wcześniej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z 14 stycznia 2022 r. Naruszenie art. 8 K.p.a. polegało również na dowolnej a nie swobodnej interpretacji postanowień decyzji WZ w kontekście zachowania przez nią ważności i obowiązywania jej postanowień do dnia sporządzenia niniejszej skargi (a to w świetle brzmienia art. 65 u.p.z.p.). Organ II instancji błędnie przyjął, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy "utraciła ważność przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę" (str 7 uzasadnienia skarżonej decyzji), podczas gdy ważność decyzji WZ została oznaczona na dzień 31 grudnia 2006 r., a wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę został złożony 22 grudnia 2006 r., a więc przed dniem utraty ważności decyzji WZ. Na skutek złożonego wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, 23 lutego 2007 r. została wydana pozytywna decyzja pozwolenia na budowę nr 332/07 dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie może się zatem utrzymać twierdzenie organu II Instancji, że decyzja WZ straciła ważność przed dniem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ pozostaje w całości sprzeczne ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy; e) art. 16 K.p.a. naruszenie trwałości decyzji - poprzez pominięcie wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody z 14 stycznia 2022 r.; f) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich elementów wymaganych przepisami postępowania, a w szczególności powołanie jako jedynej podstawy wydanej decyzji argumentu, że decyzja WZ "utraciła ważność przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę" (str. 7 uzasadnienia skarżonej decyzji), podczas gdy termin ważność decyzji WZ został oznaczony na dzień 31 grudnia 2006 r., a wniosek o wydanie decyzji - pozwolenia na budowę- został złożony 22 grudnia 2006 r. Organ II instancji zaniechał dokonywania dalszej analizy sprawy uznając, że przesądzenie kwestii obowiązku stosowania się przez inwestora do m.p.z.p. z 2018 r. i decyzji pozwolenia na budowę z 2007 r. jest wystarczające dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy; 2) prawa materialnego, to jest: a) art. 65 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, a tym samym wadliwe przyjęcie twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy "utraciła ważność przed dniem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę". Niezastosowanie przez organ II Instancji art. 65 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. doprowadziło do braku uznania, że decyzja WZ nie może zostać wygaszona, zatem nadal występuje w obrocie prawnym, a jej postanowienia są wiążące i stanowią obowiązujące dla wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wytyczne - przed postanowieniami m.p.z.p. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. b) art. 36a ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 P.b. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że zmiana projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z 23 lutego 2007 r. powinna nastąpić w oparciu o ustalenia m.p.z.p. z 2018 r., a nie w oparciu o decyzję WZ z 29 lipca 2005 r., która występuje w obrocie prawnym, nie została wygaszona w trybie określonym u.p.z.p. ani też nie utraciła ważności. W związku z powyższym skarżący wnieśli o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt spraw, które toczyły się (i zakończyły ostatecznymi decyzjami) przed Wojewodą i są bezpośrednio i ściśle związane z przedmiotową sprawą: a) Znak sprawy WI-I.7840.5.97.2024JC, b) Znak sprawy WI-I.7840.5.98.2024.PI, c) Znak sprawy Wl-I.7840.5.97.2022JC. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono m.in., że decyzja WZ istnieje w obrocie prawnym, wiąże inwestorów oraz organy, nie została wygaszona w trybie przewidzianym w art. 65 u.p.z.p., ani też nie straciła ważności, ponieważ wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed 31 grudnia 2022 r. Skarżący podnieśli, że inwestor M. P., po uzyskaniu decyzji z 23 lutego 2007 r., rozpoczął roboty budowlane zgodnie z postanowieniami ujawnionymi w dzienniku budowy. W okresie od stwierdzenia ostateczności ww. decyzji z 23 lutego 2007 r. nie wystąpiła żadna przerwa w prowadzeniu robót przekraczająca 2 lata. W trakcie realizacji inwestycji prowadzone były również czynności kontrolne Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Przedmiotowe okoliczności były badane w toku postępowania przed Wojewodą w sprawie znak: WI-I.7840.5.97.2024.JC, w którym to postępowaniu 18 marca 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2024 r. stwierdzającą wygaśnięcie ww. decyzji z 23 lutego 2007 r. oraz umorzył postępowanie organu I Instancji w całości. Dnia 14 września 2021 r. została zawarta umowa, na mocy której dotychczasowy inwestor sprzedał nieruchomość objętą ww. decyzją z 23 lutego 2007 r., tj. działki nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. , na rzecz M. i W. W.. Ponadto tego samego dnia zostało zawarte porozumienie, na mocy którego nabywcy udzielili dotychczasowemu inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane. Inwestor kontynuował realizację inwestycji objętej ww. decyzją z 23 lutego 2007 r. oraz postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z 4 kwietnia 2025 r. znak: Wl-1.7840.5.98.2024.PI uchylił decyzję Prezydenta z 30 sierpnia 2024 r. nr 202/6740.5/2024, którą odmówiono przeniesienia ww. decyzji z 23 lutego 2007 r. na rzecz nowych inwestorów, tj. M. W. i W. W. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. Organ l Instancji 24 kwietnia 2025 r. wydał decyzję, którą przeniósł na rzecz nowych inwestorów M. W. i W. W. ww. decyzję z 23 lutego 2007 r. Skarżący podkreślili, że M. W. legitymuje się statusem rolnika, która to kwestia w dalszej kolejności również nabiera znaczenia. Zdaniem skarżących organ II Instancji błędnie interpretuje cel, dla którego określany jest termin ważności decyzji WZ. Termin ten odnosi się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może jednak dotyczyć wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ takie działania (zmiana projektu budowlanego) najczęściej występują już po upływie terminu ważności decyzji WZ. Sprzecznym z zasadami wykładni funkcjonalnej byłoby potraktowanie zapisów dotyczących terminu ważności decyzji WZ w sposób odmienny, niż ten odnoszący decyzję do "pierwotnego", pierwszego w sprawie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe zdaniem skarżących znajduje potwierdzenie w stanowisku Wojewody ujętym wcześniej wydaną decyzją z 14 stycznia 2022 r., korzystną dla skarżących. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki WSA w Warszawie z 2 września 2010 r. sygn. VII SA/Wa 456/10, WSA w Krakowie z 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Kr 1295/21 oraz NSA z 10 marca 2022 r. sygn. II OSK 762/19). Podnieśli, że w przypadku istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą rozpoczęto proces inwestycyjny, która nie uległa wygaszeniu po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego ustalenia sprzeczne z tą decyzją, do zmian projektu budowlanego należy stosować ustalenia decyzji, jeżeli w niezakończonym procesie inwestycyjnym, którego źródłem w zakresie zagospodarowania przestrzeni i wydania pozwolenia na budowę była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dochodzi do zmian na podstawie art. 36a ust. 1 P.b., to punktem odniesienia dla oceny tych zmian pozostaje ta właśnie decyzja, a nie ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika zdaniem skarżących, że w przypadku legalnej zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 P.b.), inwestor może w określonej sytuacji skorzystać z uzyskanej pierwotnie decyzji o warunkach zabudowy mimo uchwalenia planu miejscowego, w związku z ochroną ustanowioną w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 12 września 2025 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że cofa wnioski zawarte na karcie 5 skargi o dopuszczenie dowodów z innych akt administracyjnych, jako niemających związku z niniejszą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.); dalej: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Wobec opisanego w pierwszej części niniejszego uzasadnienia przebiegu postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej 18 lat temu, na podstawie decyzji WZ wydanej 20 lat temu, a także biorąc pod uwagę ewolucję stanowiska Wojewody i wielokrotne modyfikowanie i uzupełnianie przez inwestorów dokumentacji projektu zamiennego, należy wskazać na bezsporne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Po pierwsze, pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę złożono w terminie ważności decyzji WZ, a wniosek ten skutkował wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, warunki ustalone ww. decyzją WZ są sprzeczne z obowiązującym od 2018 r. m.p.z.p., który zakazuje budowy budynków na przedmiotowym terenie (obszar zieleni w parku krajobrazowym). Po trzecie, z dziennika budowy wynika, że od 2008 r. do 2023 r. nie wykonano żadnych obiektów kubaturowych. Wpisy od 2008 r. do początku 2021 r., datowane średnio co dwa lata, są sformułowane w sposób ogólnikowy i dotyczą pojedynczych czynności budowy dróg dojazdowych do planowanych budynków i ściągania humusu. Po czwarte, zakres wnioskowanych zmian dotyczy prawie każdego aspektu planowanej inwestycji, to jest: 1) lokalizacji budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (których usytuowanie na działce zamieniono), 2) wyłączenia z zakresu budynku garażu dwustanowiskowego, 3) zmian: a) powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, b) powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, c) wysokości, długości i szerokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, d) wysokości, długości i szerokości budynku gospodarczego, e) liczby kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, f) geometrii dachu budynku gospodarczego, g) włączenia do zakresu budowy infrastruktury podziemnej obejmującej instalacje w terenie: - wodno-kanalizacyjną sanitarną ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i opadową z dwoma szczelnymi zbiornikami wód opadowych, - elektryczną, - gazową. Sporne natomiast pozostawały w sprawie następujące kwestie. Po pierwsze, czy wobec wejścia w życie m.p.z.p. w 2018 r., sprawdzenie przez organy zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planistycznymi, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., winno być dokonane z ustaleniami ww. m.p.z.p., czy też decyzji WZ. Po drugie, czy z dziennika budowy wynika ciągłość prowadzenia robót budowlanych (bez co najmniej 3-letnich przerw). Po trzecie, czy uzupełnienie przez inwestorów dokumentacji w odpowiedzi na postanowieniem Prezydenta z 26 maja 2023 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., uczyniło mu zadość, w szczególności w kwestii zgodności projektu zamiennego z decyzją WZ, w zakresie szczegółowo opisanym w pkt 14 ww. postanowienia. Należy zaznaczyć, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał w odpowiedzi na pierwsze z ww. pytań, iż sprawdzenie powinno nastąpić z m.p.z.p., a wobec ustanowionego tam zakazu zabudowy, pozostałe rozważania są zbędne. Sąd stwierdza, że takie stanowisko jest co do wyniku sprawy prawidłowe, choć wadliwie uzasadnione. Jak bowiem słusznie podnosili skarżący, a także Wojewoda w decyzji z 14 stycznia 2022 r., zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., już w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., przepisu ust. 1 pkt 2 (o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji) nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z pewnością w niniejszej sprawie taka decyzja została wydana (decyzja z 23 lutego 2007 r. – po rozpoznaniu wniosku złożonego 22 grudnia 2006 r.). Sąd podziela w tym zakresie przywołane przez Wojewodę i skarżących orzecznictwo. Natomiast odnośnie przywołanych przez Prezydenta wyroków sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Kr 1334/21) i tez z literatury, że żaden przepis u.p.z.p. nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie, Sąd wskazuje, że podziela ww. stanowisko. Należy jednak zauważyć, że pozostaje ono aktualne jedynie w przypadku procesu inwestycyjnego, w którego trakcie nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji pogląd ten nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej. Warto przypomnieć, że w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego nadal są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Powyższe w niniejszej sprawie nie wyklucza zastosowania przyznanych wcześniej w decyzji WZ ustaleń, jako uprawnień przyznanych inwestorowi, jednak stanowi ważną dyrektywę wykładni, nakazującą stosować wyjątkowe wobec m.p.z.p. rozwiązania decyzji o warunkach zabudowy w sposób ścisły. W związku z powyższym należy wskazać, że konieczność sprawdzenia przez organy projektu zmiany z m.p.z.p. wynikała w sprawie nie z faktu braku ważności decyzji WZ, a z powodu braku wykazania przez inwestorów spełnienia przez projekt zamienny ustaleń decyzji WZ. W kwestii ww. sprawdzenia kluczowe znaczenie ma odpowiedź inwestorów na pkt 14 ww. postanowienia organu I instancji z 26 maja 2023 r. Prezydent nałożył w ww. akcie na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym oraz uzupełnienia dokumentacji projektowej o szczegółowe odniesienie się do wszystkich zapisów decyzji WZ, w szczególności poprzez: 1) wykazanie zgodności z pkt. 4.2. dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie: a) wykazania zgodności z zapisem dotyczącym dachów: - z rysunku rzut dachu budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wynika, iż projektuje się stropodach zielony o kącie nachylenia połaci dachowej 2%, oraz w części budynku mieszkalnego rysunek rzut poziomu 0 projektuje się tarasy wraz ze stropodachami zielonymi. Z uwagi na brak definicji ustawowej "stropodachu" jak i "tarasu", należy podać, że według Uniwersalnego słownika języka polskiego stropodach jest przegrodą zamykającą budynek od góry i spełniającą jednocześnie rolę stropu i dachu pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym, a taras to odkryta, płaska część budynku otoczona balustradę umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub dachu dodatkowo taras winien spełniać funkcje rekreacyjną; - należy doprowadzić do zgodności projektowane stropodachy zielone na rysunkach dachów w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynku gospodarczym w kwestii doprowadzenia do zgodności z definicją stropodachów oraz wykazać zgodność z zapisem decyzji WZ dotyczącej zastosowania dachów dwu lub czterospadowych o symetrycznym nachyleniu połaci głównych 30-45°; - należy doprowadzić do zgodności z definicjami stropodachu oraz tarasu rysunek budynku mieszkalnego jednorodzinnego rysunek rzut poziomu 0 wykazując, że tarasy posiadają balustradę, wyjście na taras oraz że pełnić on będzie funkcję rekreacyjne; - należy wyjaśnić kwestię pokrycia tarasu rozwiązaniem dla dachów zielonych pokrytych rozchodnikami a funkcją rekreacyjną, czy podczas pełnienia funkcji rekreacyjnej proponowany system dachów zielonych nie ulegnie zniszczeniu co za tym idzie nie będzie mógł w pełni spełniać funkcji powierzchni zielonej podanej w projekcie jako projektowany teren powierzchni biologicznie czynnej; - należy wskazać warstwę wegetatywną na przekrojach; - rysunki elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego należy uzupełnić o wskazanie (punktu) średniej arytmetycznej wysokości najwyższej i najniższej od projektowanego poziomu terenu oraz wskazanie wysokości do kalenicy zgodnie z zapisem decyzji WZ dotyczącym maksymalnej wysokości kalenicy 9,0 m, oraz wskazania (punktu) średniej arytmetycznej wysokości najwyższej od projektowanego poziomu terenu zgodnie z zapisem decyzji WZ dotyczącym maksymalnej wysokości 4,5 m do linii okapu; - należy wykazać zgodność w zakresie zaprojektowanej konstrukcji szybów windy lub wskazać, iż ta konstrukcja nie stanowi dachu lecz urządzenie techniczne. 2) wykazanie zgodności z pkt. 8 dotyczącym wskazania sposobu postępowania i zagospodarowania mas ziemnych, jeżeli będą one przesuwane lub przemieszczane w związku z realizacją projektowanej inwestycji. Co istotne, w ww. postanowieniu zawarto stosowne pouczenie, że uzupełnienie wskazanych nieprawidłowości jest niezbędne do rozpoznania sprawy, a brak uzupełnienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia zamiennego. Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestorów 12 czerwca 2023 r. Zatem termin uzupełnienia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości upływał z dniem 12 lipca 2023 r. Sąd podziela w ww. zakresie wnioski z analizy przedłożonych dokumentów i uzupełnień wywiedzione przez organ I instancji. Mianowicie, w decyzji WZ ustalono warunki dotyczące kształtowania inwestycji. W punkcie 4.2 wskazano ograniczenia niwelacji terenu do niezbędnego minimum. Ustalono maksymalną głębokość wykopów i nasypów nie większą niż 1,2 m od naturalnego poziomu terenu dla działek o nachyleniu terenu powyżej 10%. Wysokość jest liczona od niwelety geodezyjnej przebiegającej przez środek rzutu projektowanego budynku. Tymczasem w przedstawionym projekcie budowlanym zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma kondygnacjami podziemnymi, jedną kondygnacją podziemną oraz poddaszem oraz budynek gospodarczy zagłębiony w znacznej części pod powierzchnią terenu. Na rysunkach elewacji przedstawiono średnią arytmetyczną wysokości najwyższej i najniższej od projektowanego poziomu terenu. Projektant nie wykazał zgodności spełnienia warunku decyzji WZ w przedstawionym projekcie. Przy tym rysunki obrazują, iż powyższy warunek nie został spełniony. Kolejnym istotnym ustaleniem decyzji WZ jest kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, natomiast szerokość traktu określającego maksymalną dopuszczalną rozpiętość dachu mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian nie może przekraczać 9,5 m. Projektant wskazał, że rozpiętość dachu wynosi 9,35 m dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Analiza przedstawionej dokumentacji dowodzi, że podana wartość jest błędna. Nie wzięto bowiem pod uwagę całości dachu, a jedynie część stanowiącą dach dwuspadowy. Przedstawiono wyjaśnienie, że nad częścią podziemną budynku mieszkalnego zaprojektowano taras o funkcji użytkowej-rekreacyjnej, dostępny z poziomu parteru, zabezpieczony balustradami. Jak słusznie wskazał organ I instancji, zgodnie z definicją z § 3 pkt 17 rozporządzenia, kondygnacja podziemna to kondygnacja zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowana pod nią kondygnacja. Trafnie Prezydent dostrzegł, że kondygnacja nazwana w projekcie kondygnacja "podziemną -1" nie spełnia ww. definicji. W związku z powyższym przykrycie powyższej kondygnacji winno być brane pod uwagę w określaniu rozpiętości dachu. Słusznie zauważył organ I instancji, że stropodach o funkcji tarasu nadal stanowi dach. W związku z powyższym rozpiętość dachu mierzona po zewnętrznych krawędziach ścian zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wynosi 26,72 m, co nie spełnia warunku z decyzji WZ. Co więcej, zgodnie z decyzją WZ dachy winny być kształtowane jako czterospadowe lub dwuspadowe, symetryczne nachyleniu połaci głównych 30-45° z dopuszczalnymi przyczółkami i naczółkami z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku o maksymalnej wysokości kalenicy 9,0 m mierzonej jako średnia arytmetyczna wysokości najwyższej i najniższej od projektowanego poziomu terenu. Ponadto dach należało zaprojektować z wyraźnie zaakcentowaną linią okapu, na maksymalnej wysokości 4,5 m nad poziomem gruntu, mierzonej jako średnia arytmetyczna wysokości najwyżej od projektowanego poziomu terenu. Tymczasem zgodnie z przedstawionymi wyjaśnieniami nad budynkiem gospodarczym zaprojektowano taras o funkcji użytkowo-rekreacyjnej, dostępny z poziomu terenu przyległego, zabezpieczony balustradami wykończony w technologii dachu zielonego, pokryty warstwą wegetacyjną z bylin. Z kolei nad główną bryłą budynku mieszkalnego zaprojektowano dach dwuspadowy, z kalenicą równoległą do boków budynku, dach symetryczny o nachyleniu połaci 37° i wysokości 8,02 m. Jak wyżej wskazano, nad częścią podziemną budynku mieszkalnego zaprojektowano taras o funkcji użytkowo-rekreacyjnej, dostępny z poziomu parteru zabezpieczony balustradami, który nie spełnia kryteriów kondygnacji podziemnej. W związku z tym przedstawione rozwiązanie słusznie Prezydent uznał za próbę ominięcia ustalonych w decyzji WZ warunków. Jak trafnie dostrzegł organ I instancji, decyzja WZ, mimo szczegółowego opisu dopuszczalnych rozwiązań w kwestii dachu, nie dopuszczała zastosowania dachów płaskich i tarasów. W rezultacie zaprojektowanie tarasu, będącego jednocześnie stropodachem płaskim, nie spełnia warunków decyzji WZ. Ponadto taka koncepcja narusza zaleconą w ww. decyzji WZ jednorodność form dachu w ramach jednego budynku. Dodatkowo, w decyzji WZ wskazano dopuszczalne materiały pokrycia dachu, wskazując na dachówki z dopuszczeniem różnych materiałów i elementów, ale o fakturze dachówek. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową na głównej części budynku mieszkalnym jednorodzinnym zastosowano pokrycie dachu przez rozchodniki w kolorze czerwonym. Natomiast tarasy zaprojektowano jako pokryte warstwą bylin i traw odpornych na użytkowanie. Podobne rozwiązanie zostało zastosowane do pokrycia budynku gospodarczego. Powyższe organ I instancji słusznie uznał za brak spełnienia warunku stosowania dachówek lub elementów o fakturze dachówek. Podsumowując ten wątek należy zgodzić się z organem I instancji, że jeżeli zmiany w projekcie zamiennym (co do zasady dopuszczalne w pewnym zakresie) są tak daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, jak w niniejszej sprawie, odpowiednie i konieczne do zakresu wnioskowanej zmiany jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu całego zamierzenia inwestycyjnego. Proponowane zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym prowadzą bowiem do powstania nowych obiektów budowlanych, które tylko częściowo nawiązują do wcześniej zatwierdzonej lokalizacji budynków na działce (przy czym inwestorzy zamienili miejscami budynek mieszkalny z budynkiem gospodarczym). Nie sposób natomiast uznać, by budynki te nawiązywały gabarytami do zatwierdzonych w decyzji z 23 lutego 2007 r., nawet z istotnymi odstępstwami. Skoro zatem inwestorzy nie wykazali zgodności zmienianej inwestycji z decyzją WZ, właściwe było sprawdzenie przez organy, czy wnioskowana zmiana jest dopuszczalna przez m.p.z.p. Odpowiedź na powyższe pytanie jest z oczywistych względów negatywna (zakaz budowy budynków). Podsumowując, całość przedłożonej przez inwestorów dokumentacji należało uznać w sprawie niniejszej za niespełniającą ustaleń zarówno decyzji WZ jak i m.p.z.p. Zatem Prezydent był zobowiązany wydać decyzję o odmowie zmiany decyzji pierwotnej, o czym orzekł prawidłowo w decyzji z 20 października 2023 r. Wojewoda zaś słusznie zaakceptował ww. rozstrzygnięcie, choć częściowo wadliwie to uzasadnił. Na marginesie Sąd wskazuje, że podziela wątpliwości organu I instancji co do treści przedłożonego przez inwestora dziennika budowy nr [...] r. (k. 248-252 akt adm.). Dokonane bowiem w ww. dzienniku ogólnikowe wpisy, dotyczące budowy dróg i ściągania humusu przez 11 lat budowy, nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonych przez organ ortofotomapach z lat 2004, 2006, 2009, 2011, 2013, 2015 i 2017 (k. 275-281 akt adm.). Powyższe ortofotomapy obrazują, że na terenie inwestycji (działki [...] i [...]) w latach 2006-2017 brak jest jakichkolwiek śladów prac związanych z ww. budową. Zdjęcia satelitarne nie wykazały zmian w ukształtowaniu terenu ani jego zagospodarowaniu. Natomiast istniejąca droga gruntowa, stanowiąca wjazd na działkę nr [...] z działki nr [...], nie zmieniła się od 2004 do 2017 r. Pierwsze wyraźne zmiany na terenie nastąpiły zgodnie z ortofotomapą w 2019r., co jednak prawdopodobnie może być związane z rozpoczęciem wówczas obecnie zrealizowanej inwestycji na sąsiedniej działce nr [...], do której dojazd następuje przez działkę inwestorów. Dla porównania, zmiany odzwierciedlające niewątpliwie rzeczywiście zrealizowane roboty budowlane w 2021 r., są ewidentnie widoczne na ortofotomapie z 2021 r. (k. 273). Należy przy tym wyjaśnić, że dziennik budowy jest bez wątpienia podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a zatem tak jej rozpoczęcia, jak i kontynuowania. Podkreślić trzeba, że pomimo tego, iż ustawodawca w art. 45 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., a w art. 45 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. do 27 stycznia 2023 r., nazywa dziennik budowy urzędowym dokumentem przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych (tych robót), jest to jednak dokument prywatny, który podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, w konfrontacji z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym. Warto zaznaczyć, że poza dziennikiem budowy inwestorzy nie przedłożyli jakichkolwiek innych dowodów, mogących uprawdopodobnić prowadzenie deklarowanych prac. Odpowiadając na zarzuty skargi warto zauważyć, że jakkolwiek uprawnienia z decyzji WZ i decyzji z 23 lutego 2007 r. można traktować jako prawa nabyte przez inwestora podlegające ochronie, to nie uprawnia to inwestora do oczekiwania, że znaczne i istotne zmiany wnioskowane wiele lat później (wniosek o zmianę złożony w 2021 r., po 14 latach), będą zawsze akceptowane w trybie art. 36a P.b. bez względu na ich zakres. Sąd nie stwierdził też w sprawie niniejszej ani wątpliwości co do treści normy prawnej, ani niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść strony. Zatem zarzuty naruszenia art. 7a i art. 81a K.p.a. okazały się niezasadne. Reasumując, mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował kwestię dopuszczalności zmiany decyzji z 23 lutego 2007 r. o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak wykazania przez inwestora zgodności znacznych zmian projektowanego zamierzenia z decyzją WZ i m.p.z.p. Analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że organ II instancji rozpoznał sprawę na nowo w jej całokształcie, stosownie do wymogów wynikających z art. 15 K.p.a. W rezultacie wieńcząca postępowanie odwoławcze zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu organ II instancji nie naruszył wskazanych w skardze norm K.p.a., P.b. i u.p.z.p. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy organ odwoławczy wystarczająco prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.