II SA/Kr 684/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., działając w ramach upoważnienia Rady Miejskiej w K., na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64. poz. 414 ze zm.) odmówił przyznania A.C. zasiłku okresowego w kwocie 447 zł miesięcznie przez okres co najmniej pół roku. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że strona nie posiada żadnych źródeł utrzymania i spełnia przesłanki uprawiające do udzielenia zasiłku okresowego, jednakże ograniczone możliwości finansowe, jakimi dysponuje organ I instancji oraz "konieczność zabezpieczenia świadczeń obligatoryjnych" uniemożliwiają objęcie pomocą A. C. Wskazano również, że strona otrzymuje pomoc w postaci zasiłków celowych oraz bezpłatnych obiadów w miarę posiadanych możliwości. Od powyższej decyzji A. C. wniósł odwołanie. Powołując się na szereg przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Karty Społecznej z 1961 r., Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa. Wskazał, że nieprawidłowo dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego w tej sprawie. Organ I instancji doskonale znał sytuację odwołującego się, a mimo to przeprowadził 64 aktualizacje wywiadu środowiskowego. Zdaniem A. C. wywiad środowiskowy został przeprowadzony w tej sprawie tylko po to, żeby odmówić przyznania pomocy. Na wskazaną podstawę odmowy przyznania pomocy, jaką jest sytuacja finansowania Ośrodka Pomocy Rodzinie, odwołujący się nie ma żadnego wpływu i w związku z tym nie można uznać, aby taka przesłanka uzasadniała odmowę przyznania danego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A. C. spełnia warunki do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku okresowego, jest bowiem osobą bezrobotną i nie osiąga własnych dochodów. Z pisma organu I instancji z dnia 17 września 2002 r. wynika jednak, że posiadane przez ten organ środki finansowe nie pozwalają na przyznanie w 2002 r. żadnego świadczenia w postaci zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej, ponieważ zasiłek ten przyznawany jest w ramach tzw. uznania. Jeżeli więc organ I instancji nie posiada środków na wypłatę zasiłków okresowych - a wynika to z pisma tego organu z dnia 17 września 2002 r. - to zaskarżona decyzja jest prawidłowa. A. C. otrzymuje pomoc w postaci zasiłków celowych, zaś zarzut o złymi traktowaniu strony przez pracowników organu I instancji nie jest zasadny. Wyjaśniono również, że obowiązek sporządzania wywiadu środowiskowego wynika z obowiązujących przepisów. Na powyższą decyzję A. C. wniósł dniu skargę do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł w niej, że organ odwoławczy nie przeprowadził rozprawy administracyjnej i nie wysłuchał go. Decyzję organu l instancji podpisała w dniu 5 sierpnia 2002 r. osoba nieuprawniona, ponieważ osoba ta już 5 lipca 2002 r. została odwołana ze stanowiska Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, a tym samym straciła upoważnienie do wydania decyzji administracyjnych. Skarżący podniósł też, że odmówiono mu dostępu do informacji o wykorzystaniu w pierwszym półroczu 2002 r. budżetu, stąd wskazywanie na brak środków finansowych jest gołosłowne. A.C. wskazał również, iż dopuszczono się naruszenia prawa skarżącego do biologicznego przeżycia zagwarantowanego art. 38 Konstytucji RP oraz art. 5 k.c. poprzez uczynienie z prawa użytku wbrew jego przeznaczeniu. W oparciu o te zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący co miesiąc otrzymuje świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności oraz korzysta z obiadów w barze "Jagienka". W ocenie organu odwoławczego nie było potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, a Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w dniu 5 sierpnia 2002 r. posiadała uprawnienia do wydawania decyzji, bo przed Kolegium tym toczyły się inne postępowania z których wynikało, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie posiadała uprawnienia do podpisywania decyzji. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. II SA/Kr 2857/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. C. zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 1166/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej fakt wypełnienia przez osobę uprawnioną wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania zasiłku okresowego nie rodził po stronie organu bezwzględnego obowiązku jego przyznania. Przyznanie zasiłku oraz jego wysokość pozostawione zostało uznaniu organów pomocy społecznej. Przyznając zasiłek organ kierował się zatem nie tylko sytuacją materialną osoby ubiegającej się o zasiłek, lecz brał pod uwagę także potrzeby innych osób oczekujących pomocy, a także ograniczone możliwości finansowe ośrodka - co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Zakwestionowano także ustalenie Sądu I instancji, iż nie zostało przeprowadzone wyczerpujące postępowanie dowodowe, które miałoby wyjaśnić czy organ I instancji faktycznie nie posiadał środków na przyznanie zasiłku okresowego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy pism organu I instancji nie wynika aby w sprawie istniały przeszkody w udzieleniu świadczenia. Sąd w szczególności nie wziął pod uwagę, a także nie ustosunkował się do wyjaśnień organu dotyczących ograniczeń w udzielaniu pomocy oraz faktu udzielania pomocy uznaniowej z funduszy własnych (w formie zasiłków celowych). Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana po rozpatrzeniu środka odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd II instancji. Przepis ten stał się podstawą oceny, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien mieć na względzie fakt, iż zgodnie z art. 149 ust. l aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) z dniem jej wejścia w życie wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.). z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 ustawy. Do tej kwestii należało się odnieść w pierwszej kolejności, bowiem wygaśnięcie decyzji przed rozpoznaniem skargi na nią mogłoby uczynić postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym i spowodować konieczność jego umorzenia. Problem rozpatrywania przez sądy administracyjne skarg na decyzje, które wygasły na podstawie art. 149 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. był przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. P 15/04 (OTK-A 2005/3/21). Sprawa przed Trybunałem została zainicjowana pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do zgodności art. 149 ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją. Sąd ten stanął na stanowisku, że wygaśnięcie decyzji, w rozumieniu art. 149 ust. l nowej ustawy o pomocy społecznej, oznacza eliminację "z mocy samego prawa" z porządku prawnego aktów stosowania prawa administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 161 § l pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Wygaśnięcie z mocy prawa decyzji administracyjnej stanowiącej przedmiot zaskarżenia powoduje, że z chwilą wygaśnięcia przestaje istnieć substrat zaskarżenia, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i w konsekwencji prowadzi do konieczności jego umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że takie rozwiązanie jest niezgodne z konstytucyjnym prawem do sądu. Sąd nie ma prawnych możliwości zbadania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, albowiem jest zmuszony wydać orzeczenie o charakterze ściśle procesowym. Odnosząc się do tych rozważań Trybunał Konstytucyjny ocenił, że art. 149 ust. l ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. nie wyłącza możliwości merytorycznego rozpoznania skarg na decyzje, które na mocy tego przepisy wygasły. Trybunał stwierdził bowiem, że "w wypadku decyzji negatywnej, nawet jej wygaśnięcie nie zdezaktualizuje powinności dokonania kontroli przez sąd administracyjny. Badanie zgodności z prawem decyzji dotyczy bowiem momentu jej wydania, a więc zdarzenia przed l maja 2004 r. i - co za tym idzie - oceny, czy odmówienie wypłacania zasiłku za okres do l maja 2004 r. - było zgodne z prawem. Chodzi bowiem o to, czy decyzja (wydana przed l maja 2004 r.) była zgodna z prawem, czy też prawo naruszała. Jeżeli okazałoby się, że decyzja negatywna była z prawem niezgodna, to dokonanie przez WSA tej konstatacji powoduje, że za okres do wejścia w życie ustawy z 2004 r. stronie należało przyznać zasiłek. Strona była zaś zasiłku tego pozbawiona tylko dlatego, że organ administracji naruszył prawo, wydając decyzję negatywną. Dlatego też należy się zgodzić z Prokuratorem Generalnym, który - cytując E. Bojanowskiego [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, red. J. Lang, Warszawa 2004, s. 240-241 - pisze, że "skoro sytuacja prawna skarżącego została ustalona już wcześniej, zadaniem sądu administracyjnego nie jest dalsze jej kształtowanie, a wyłącznie ocena tego, co już miało miejsce pod kątem zgodności z prawem". W dalszym ciągu Prokurator Generalny trafnie wywodzi, że "jeśli wygaśnięcie decyzji wywołuje skutek na przyszłość, a skarżący ma nadal interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Czym innym jest bowiem - z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego - uchylenie decyzji w taki sposób, że traci ona swój byt od chwili wydania (...) a czym innym jest, gdy zachowane zostały materialne i procesowe skutki jej wydania przez wskazanie określonej daty", od której wygaśnięcie wywiera prawny skutek. Tak więc, wbrew założeniu WSA, wygaśnięcie na mocy art. 149 ust. l ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. decyzji odmawiającej zasiłku stałego bynajmniej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do tej decyzji." Podzielając to stanowisko należało rozpoznać skargę A. C. pomimo faktu, że w dacie rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny zaskarżona decyzja nie pozostawała w obrocie prawnym. Rozpatrując skargę Sąd związany był oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Ponieważ sąd odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, skarga podlegała oddaleniu. W szczególności przyjęto, że organ pomocy społecznej miał prawo odmówić przyznania skarżącemu zasiłku okresowego, pomimo, że spełnia on przesłanki do przyznania takiej formy pomocy. Przepis będący podstawą tego rozstrzygnięcia (art. 31 ust. l ustawy o pomocy społecznej) nie stwarzał bowiem po stronie organu pomocy społecznej obowiązku przyznania zasiłku okresowego. Przewidywał on, że organ taki zasiłek może przyznać, tym samym dając upoważnienie do działania uznaniowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje powody wydania decyzji negatywnej dla strony i takie uzasadnienie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Należy również ocenić, że organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach skargę A. C. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271).