II SA/Kr 684/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Decyzją z dnia 14 września 2010 r. Starosta [....] , na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11i ust. 1, art.12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) na wniosek Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. Ręgorowicza w Dąbrowie Tarnowskiej" na działkach ewidencyjnych: - znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji: [....] (powstała z podziału działki nr....), [....] (powstała z podziału działki nr...), [....] (powstała z podziału działki nr....), [....] (powstała z podziału działki nr....), [....] jednostka ewidencyjna [....] D. – miasto, obręb Nr 0001 [....] , powiat [....] i, województwo [....] - znajdujących się w wyznaczonych terenach, na których zostanie ustalony obowiązek dokonania przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego nr [....] , na działkach: [....] (powstała w wyniku podziału działki nr....) [....] (powstałe w wyniku podziału działki nr [....] (powstałe w wyniku podziału działki nr...) [....][....] (powstałe w wyniku podziału działki nr....) [....] jednostka ewidencyjna [....] D. – miasto, obręb Nr 0001 [....] , powiat [....] , województwo [....] - powyższym obowiązkiem objęte są fragmenty w/w działek. W punkcie I organ zatwierdził projekty podziału następujących działek: nr [....] (na działki nr nr:......), [....] (na działki nr:....), [....] (na działki nr:.....), [....] (na działki nr:....), wskazując, że nieruchomości obejmujące działki nr nr [....] wydzielone liniami rozgraniczającymi teren drogi, które dotychczas nie są własnością Gminy D. , stają się z mocy prawa, własnością Gminy D. z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji wydanej przez Starostę D. Jednocześnie organ określił termin wydania wyżej wymienionych nieruchomości, wskazując, że ma to nastąpić "w terminie nie krótszym niż 120 dni" od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W punkcie II zatwierdził projekt budowlany dla opisanej inwestycji. W punkcie III nałożył obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu na działkach nr nr: [....] (powstałe z podziału działki nr....), [....] (powstała z podziału działki nr....), [....] (powstałe z podziału działki nr.....), [....] i [....] (powstałe z podziału działki nr....), [....] jednostka ewidencyjna [....] D. - miasto; obręb Nr 0001 [....] , powiat [....] , województwo [....] i zezwolił na wykonanie tego obowiązku, określając ograniczenia w korzystaniu ze wskazanych wyżej nieruchomości w związku z koniecznością przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał również, że integralną część decyzji stanowią załączniki: Nr 1 - mapa z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500 z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, Nr 2 - mapa z projektem podziału nieruchomości (5 szt.), Nr 3 - projekt budowlany pn. "Budowa ulicy Ręgorowicza w Dąbrowie Tarnowskiej" w tym: Nr 3/1 - projekt zagospodarowania terenu, Nr 3/2 - projekt budowlano - wykonawczy: branża drogowa, Nr 3/3 - projekt budowlano - wykonawczy: branża - kanalizacja opadowa, Nr 3/4 - projekt budowlano - wykonawczy: branża - rozbiórka obiektu, Nr 3/5 - projekt budowlano - wykonawczy: branża - inwentaryzacja zieleni przeznaczonej do wycinki, Nr 4 - wykaz dotychczasowych właścicieli nieruchomości wchodzących w teren niezbędny do realizacji inwestycji drogowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Gminy D. z dnia 17 czerwca 2010 r. Przebieg projektowanej inwestycji został zaznaczony na dołączonej do wniosku mapie do celów projektowych w skali 1:500, ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu - stanowiącej załącznik Nr 1 i Nr 3/1 do decyzji. Do wniosku Inwestor przedłożył opinie wymagane przepisem art. 11b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt. 8 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj.: postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 czerwca 2008r., uchwałę Nr 396/08 Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z dnia 3 czerwca 2008r., opinię Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia [....] grudnia 2009r. Wniosek zawiera również, wymaganą przepisami odrębnymi, ostateczną decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 26 stycznia 2009r. znak: [....] . o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadto organ wskazał, że Burmistrz D. stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63 poz. 735). Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia w tym między innymi z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w D. Nr [....] z dnia 2 marca 2010r. Do projektu budowlanego dołączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b ustawy prawo budowlane, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Z uwagi na fakt, że wniosek obejmuje również przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu oraz budowę i przebudowę zjazdów indywidualnych i publicznych, znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji oraz poza pasem drogowym zgodnie z dyspozycją art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit e. ustawy, organ I instancji zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g i h określił ograniczenia w zakresie wskazanego powyżej obowiązku i zezwolił na wykonanie przebudowy uzbrojenia terenu. Organ przytoczył także zarzuty podniesione w toku postępowania przez W.D. w piśmie z dnia [....] 2010 r., wskazując, że mają one na celu "uniemożliwienie bardzo dobrego rozwiązania komunikacyjnego łączącego teren miasta z terenem istniejącego cmentarza". Nadto, zdaniem organu, wystąpiły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W.D. , żądając jej uchylenia w całości oraz wstrzymania wykonania. Podniosła, że organ nie ustosunkował się do jej zarzutów zgłaszanych w toku postępowania. Zakwestionowała przyjęte rozwiązania projektowe, zwłaszcza odnośnie nadmiernej – jej zdaniem – szerokości chodników, efektem czego jest realizowanie inwestycji na jej nieruchomości. Nie zostały wzięte również pod uwagę alternatywne możliwości poprowadzenia drogi poprzez niezabudowaną działkę nr [....]. Wskazała, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności co skutkuje koniecznością wydania nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i czekania na ustalenie odszkodowania. Wojewoda [....] decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11 d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedłożony projekt posiada wymagane ustawą uzgodnienia oraz odpowiada wymaganiom prawa budowlanego. We wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zaznaczono, że planowana do realizacji inwestycja drogowa nie wymaga uzyskania opinii określonych w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy. Do wniosku dołączono również ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto Wojewoda [....] podniósł, że Starosta D. przeprowadził postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ I instancji, w myśl art. 11d ust. 5 ww. ustawy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Odniósł się również do zastrzeżeń zgłoszonych przez W.D. Zdaniem organu odwoławczego, fakt, że organ I instancji sam dokonał oceny zastrzeżeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia [....] 2010 r. w zakresie między innymi zaproponowanych przez stronę zmian odnoszących się do lokalizacji inwestycji drogowej, bez uprzedniego zwrócenia się do zarządcy drogi z zapytaniem, czy zaproponowane zmiany są możliwe, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy zastosowania przez organ odwoławczy uzupełnienia postępowania dowodowego. To inwestor decyduje bowiem o trasie lokalizacji drogi, a organ uprawniony do wydania decyzji o zezwoleniu na jej realizację, jest związany wnioskiem składanym w trybie cyt. ustawy, której intencją jest uproszczenie procesu uzyskiwania zezwolenia na budowę drogi. Organ odwoławczy wskazał również, że zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ww. ustawy. W szczególności organ I instancji, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2 ustawy, określił w zaskarżonej decyzji termin wydania nieruchomości. Przechodząc do oceny zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, że nie wskazują one w bezpośredni sposób na naruszenie prawa przedmiotową decyzją. Podkreślił, że organ odwoławczy bada wydaną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyłącznie pod względem jej zgodności z przepisami prawa, natomiast nie ma możliwości zmiany przebiegu drogi. Kompetencji w tym zakresie nie posiada również Starosta D. , który pełni w procesie budowy drogi, funkcję organu administracji zobowiązanego wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wobec nieuiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez W.D. E.D. przedmiotowa decyzja została doręczona bezpośrednio stronie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wniosła W.D. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała, że w postępowaniu został pominięty jej syn, który jest współwłaścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżącej decyzja I instancji nie określała terminu wydania nieruchomości, gdyż jedynie przytoczono treść art. 16 ust. 2 ustawy. Mimo wniesienia przez nią wniosku o uzupełnienie decyzji odnośnie tej kwestii organy nie podjęły żadnego działania w tym kierunku. Podkreśliła, że po wydaniu nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym będzie musiała czekać na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania i nie zaoferowano jej na ten czas lokalu zastępczego. Wskazała, że uzasadnienia decyzji organów orzekających w sprawie nie zawierają elementów wskazanych w art. 107 § 3 kpa. Ponownie podniosła, że nie ma potrzeby burzenia całego należącego do niej budynku, gdyż istnieje możliwość innego przeprowadzenia drogi. Zarzuciła również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 13 kpa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu E.D. organ wskazał, że stał się on współwłaścicielem działki nr [....] na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [....] 2010 r., o czym organy nie zostały zawiadomione. Zdaniem organu, określenie terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali poprzez powtórzenie zapisu zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy było prawidłowe. Wobec złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji przez E.D. – a zatem według ówczesnej wiedzy organu przez osobę nie będącą stroną w sprawie – wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Organ stwierdził także, iż zachodziły przesłanki nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na interes społeczny, który wyrażał się w konieczności zapewnienia poprzez realizację inwestycji połączenia centrum D. z obiektami użyteczności publicznej usytuowanymi przy ul. [....] , jak też zwiększeniem bezpieczeństwa użytkowników dróg w mieście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art.11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Z kolei zgodnie z art.12 ust.1 - 4 ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W podstawie prawnej decyzji powołany został również przepis art. 16 ust.2 ustawy, stanowiący, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzji organu I instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o przepis art. 17 ust.1 ustawy, który stanowi, że rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W myśl ust.3 tego przepisu, decyzja zaopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz do rozpoczęcia robót budowlanych. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji są zgodne z powyższymi przepisami. Niezbyt precyzyjne ustalenie w decyzji terminu wydania nieruchomości, a to przez zacytowanie zwrotu ustawowego "w terminie nie krótszym niż 120 dni" samo przez się nie jest takim naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. jedynie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy uprawniałoby Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym bardziej okoliczność ta nie może stanowić podstawy nieważności decyzji. Nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności również nie nastąpiło z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie podejmowane jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego", a organy wykazały, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było interesem społecznym. Zauważyć jednak należy, że na k.23 akt administracyjnych organu II instancji znajduje się pismo E.D. z dnia 25.10.2010 r. (prezentata organu) z wnioskiem o uzupełnienie decyzji organu I instancji w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, adresowane do Starostwa Powiatowego w D. Wniosek ten nie został rozpoznany. Stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wobec złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji przez E.D. – a zatem według ówczesnej wiedzy organu przez osobę nie będącą stroną w sprawie – wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, jest nie do zaakceptowania, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Zarzut skarżącej, że mimo wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji organy nie podjęły żadnego działania w tym kierunku, jest zasadny. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że złożony przez inwestora wniosek był kompletny i odpowiadał prawu (art.11 d ust.1 ustawy). Do wniosku Inwestor przedłożył opinie wymagane przepisem art. 11b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj.: postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 czerwca 2008r., uchwałę Nr 396/08 Zarządu Powiatu Dąbrowskiego z dnia 3 czerwca 2008r., opinię Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia [....] grudnia 2009r. Inwestor przedłożył również ostateczną decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia 26 stycznia 2009r. znak: [....] . o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Znajdujący się w aktach administracyjnych zatwierdzony przez organ projekt budowlany posiada wymagane ustawą uzgodnienia oraz odpowiada wymaganiom prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 11 d ust.5 ustawy oraz art.11 f ust.3 i ust.6 ustawy organy prawidłowo przeprowadziły procedurę zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Właściciele nieruchomości objętych wnioskiem byli powiadamiani pisemnie na adresy wskazane w katastrze nieruchomości (ewidencji). Prawidłowe jest również stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji I i II instancji, że organ administracji nie ma kompetencji do zmiany przebiegu drogi określonego w projekcie budowlanym. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Natomiast błędny jest pogląd organu odwoławczego, że wobec nieuiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez W.D. E.D. było ono nieskuteczne i dlatego przedmiotowa decyzja została doręczona bezpośrednio stronie. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzające ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest jedynie okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa, żadnych wymogów szczególnych w tym zakresie nie zawiera również ustawa z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2532 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2 a tej ustawy normuje bowiem tylko przedmiot opłaty skarbowej. Organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, trafnie stwierdzono, że przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Doręczenie jest bezskuteczne w przypadku, gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika strony (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 120). Powyższe przesądza o wadliwości decyzji organu odwoławczego. Nadto wskazać należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych skarżąca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 30.07.2010 r. W dniu [....] .08.2010 r. darowała udział w przedmiotowej nieruchomości E.D. W dniu 26.08.2010 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął odpis aktu notarialnego dotyczącego tej czynności. W dniu 2.09.2010 r., a więc przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji, wprowadzono wynikające z tego aktu zmiany w ewidencji gruntów. E.D. nie był stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Również organ odwoławczy prowadził postępowanie bez udziału E.D. , któremu przysługiwał przymiot strony w postepowaniu. Tymczasem również z dołączonego do pisma z dnia [....] 2010 r. (prezentata organu odwoławczego) pełnomocnictwa, jakiego udzielił E.D. W.D. mogło wynikać, że jest on współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. W razie powstania wątpliwości w tej kwestii, obowiązkiem organu było okoliczność tę wyjaśnić. W tym miejscu przytoczyć należy treść art.31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi: w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z pisma zastępcy Burmistrza D. z dnia 15.11.2011 r. (k.68 i następne akt sądowych) wynika, że inwestycja została rozpoczęta. Powyższe oznacza, że tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa z przyczyn wznowieniowych albo nieważnościowych Sąd może uwzględnić skargę. Wyżej przedstawione okoliczności pozwalają na dokonanie stwierdzenia, że ziściła się przesłanka wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to przesłanki wznowienia wymienionej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wyjaśnienia zatem wymaga, że przez udział w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z poglądami doktryny: "w ogólnym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji rozumianym jako ciąg czynności proceduralnych uregulowanych przez te przepisy można wyodrębnić fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę zakończenia postępowania. Faza zakończenia postępowania obejmuje określenie konsekwencji stosowanej normy prawnej, sporządzenie i podpisanie decyzji, jej uzasadnienie oraz doręczenie względnie ogłoszenie decyzji stronie. Faza zakończenia postępowania może obejmować czynności procesowe strony lub organu podejmowane po wydaniu decyzji (art. 111-113). Przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. Sytuacje takie będą miały miejsce, gdy: 1) o wszczęciu postępowania na wniosek strony lub z urzędu organ nie zawiadomi pozostałych stron i będzie prowadził postępowanie bez ich udziału, 2) organ wprawdzie zawiadomi o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ale nie będzie wzywał ich do udziału w poszczególnych istotnych czynnościach postępowania wyjaśniającego lub czynił to będzie niestarannie, 3) nastąpi brak uczestnictwa strony w fazie decydowania, 4) organ I instancji nie zawiadomi którejkolwiek ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony, wskutek czego postępowanie odwoławcze będzie się toczyć bez ich udziału (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 317-318). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. Fakt nie doręczenia decyzji organu odwoławczego stronie postępowania może być uznany za okoliczność nie brania udziału przez te osoby, bez ich winy, w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na wcześniej zaprezentowane stanowisko doktryny, stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, również składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. Należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy rozdziałów 1-9 działu II "Postępowanie" (por. Małgorzata Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2011). Wobec powyższego stwierdzić należy, że fakt pominięcia strony przy doręczaniu decyzji organu odwoławczego, gdy występuje wielość stron postępowania administracyjnego, również stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art.145 § 1 pkt 4) k.p.a. Z uwagi na powyższe uznać należy, że pominięcie w postępowaniu przez organy E.D. i nie doręczenie decyzji organu II instancji pełnomocnikowi W.D. wskazuje na brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie jednak z treścią art. art.31 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Sąd nie może orzec na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b (uchylenie decyzji), a jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Co do zasady, rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (por. wyrok NSA z dnia 20.01.2011 r., sygn. I OSK 1390/10, LEX nr 744997). Uznać jednakże należy, że skoro po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn.zm.), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Sąd administracyjny nie jest władny do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Dlatego też orzeczono jak w wyroku.