II SA/Kr 69/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. G. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących K. G. i K. K. kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł: 1) o zobowiązaniu K. i K. G. do udostępnienia części nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnej S. , jednostka ewidencyjna D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w M., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii sieci telekomunikacyjnej poprzez wymianę uszkodzonego słupa i wymianę kabla teletechnicznego napowietrznego typu 25x4x0,5. Powierzchnia zajęcia działki wynosi 35 m2, z czego 5 m2 stanowi obszar w obrębie słupa, 30 m2 stanowi drogę dojścia do słupa; 2) o tym, iż udostępnienie nieruchomości oznaczonej w pkt 1 decyzji nastąpi w okresie 60 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przez 4 kolejne dni robocze, licząc od dnia zajęcia nieruchomości; 3) o zobowiązaniu Firma A . z siedzibą w W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, o których mowa w pkt 1 decyzji Starosty [...] z 28 czerwca 2018 r. nr [...], 4) o tym, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w pkt 1 decyzji podlega egzekucji administracyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. G. oraz K. K. – G.. Decyzją z dnia 19 listopada 2018 roku znak: [...] Wojewoda I uchylił powyższą decyzję i II. orzekł: 1. o zobowiązaniu K. K. - G. oraz K. G. do udostępnienia O. P. S.A. z siedzibą w W. części nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym S. , jednostka ewidencyjna D., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w M., Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu wymiany uszkodzonego słupa i kabla teletechnicznego napowietrznego typu 25x4x0,5. Powierzchnia zajęcia działki wynosi 35 m2, z czego 5 m2 stanowi obszar w obrębie słupa, a 30 m2 stanowi drogę zapewniającą dojazd do miejsca prowadzenia prac - zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji. Udostępnienie ww. nieruchomości winno nastąpić w okresie 60 dni, licząc od dnia wydania niniejszej decyzji, 2. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie orzeczonym w zaskarżonej decyzji, dotyczącym zobowiązania Firma A S.A. z siedzibą w W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, o których mowa w pkt 1 zaskarżonej decyzji (pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji) oraz o tym, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w pkt 1 zaskarżonej decyzji, podlega egzekucji administracyjnej (pkt 4 sentencji zaskarżonej decyzji). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że art. 124b ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwość zobowiązania przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych, a także czynności związanych z usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli wskazane wyżej osoby nie wyrażają zgody na dokonanie takich czynności. Dalej w oparciu o przepis art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przeanalizowano pojęcia "remont" i "bieżąca konserwacja". Zdaniem Wojewody planowane prace polegające na wymianie uszkodzonego słupa i wymianie kabla teletechnicznego napowietrznego typu 25x4x0,5, stanowią prace remontowe, o których mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego i w związku z tym zasadnym jest stwierdzenie, iż planowana inwestycja mieści się w ramach uregulowanej art. 124b ust. 1 u.g.n., dopuszczalnej ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Drugą przesłanką zastosowania wskazanego przepisu jest brak zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót remontowych lub konserwacyjnych. W świetle znajdującej się w aktach sprawy korespondencji nie budzi wątpliwości organu II instancji, iż K. G. oraz K. K. - G. nie wyrazili zgody na udostępnienie należącej do nich nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124b u.g.n. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących dojazdu do uszkodzonego słupa oraz wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji Wojewoda wyjaśnił, że pismem z 29 maja 2018 r. wnioskodawca doprecyzował obszar zajęcia nieruchomości jako teren o pow. 35 m2 - zgodnie z załączoną mapą poglądową - z czego 5 m2 to obszar w obrębie (wokół) słupa (5x5 m), zaś 30 m2 stanowi drogę dojazdową do miejsca prowadzenia prac (30 x 1 m). Podkreślono, iż kwestia technicznej możliwości zrealizowania wnioskowanych prac jest poza zakresem orzekania w omawianym trybie. Jeżeli natomiast w trakcie prac zostanie uszkodzona skarpa znajdująca się pomiędzy zabudowaniem odwołujących się a drogą, bądź urządzenie kanalizacja sanitarnej (szambo), wówczas - zgodnie z art. 124b ust. 4 u.g.n. - przysługiwać będzie odszkodowanie. Odnośnie załącznika graficznego do decyzji zauważono, iż jest on dokumentem poglądowym, który w dostatecznym - na potrzeby przedmiotowej sprawy - stopniu obrazuje zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze zarzuty dotyczące legalności budowy słupa stwierdzono, że: "Brak tytułu prawnego do nieruchomości, czy to od chwili wzniesienia urządzeń, czy to w wyniku ustawy wcześniej posiadanego tytułu nie stanowi przeszkody do uzyskania decyzji z art. 124 b. Wnioskodawca powinien jedynie wykazać, że ma obowiązek usuwania awarii (konserwacji, remontu) danego urządzenia. Zbyt rygorystyczny, a przede wszystkim nieznajdujący oparcia w art. 124b jest wymóg wykazania legalności budowy urządzeń oraz praw do urządzeń. Wykazanie obowiązku usuwania awarii (konserwacji, remontów) urządzenia będzie wynikało ze statusu wnioskodawcy (np. że jest Operatorem Systemu Dystrybucyjnego mającym odpowiednią koncesję) oraz z wykazu majątku sieciowego (spis Inwentarza, dokumenty techniczne)." (S. Kalus - red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 757); (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt. II SA/Ke 1112/15). Powołując się na orzecznictwo za irrelewantną dla rozstrzygnięcia uznano również kwestię legalności budowy słupa. Również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uznano za bezzasadny. Strony w toku postępowania przed organem I instancji miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz dostarczenia dodatkowego materiału dowodnego, mającego w ich opinii istotny wpływ na wynik sprawy, z którego to prawa nie skorzystały. Jak stwierdza organ odwoławczy - pomimo ustaleń, co do prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty [...] w omawianej części, zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić w całości (pkt I) i orzec w sposób przedstawiony w pkt II pkt 1 i 2 sentencji decyzji, ze względu na wadliwość pkt. 3, 4 decyzji Starosty [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...], w której organ I instancji orzekł odnośnie skutków decyzji wynikających z mocy samego prawa (art. 124b ust. 3 u.g.n. w związku z art. 124b ust. 4 u.g.n. oraz 124b ust. 5 u.g.n.), co wymagało stosownej korekty. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. G. i K. K. – G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy podczas gdy, zachodziły przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, w oparciu o art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie został wyjaśniony; art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne zebranie i analizę materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na pozytywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie udostępnienia Firma A działki Skarżącego, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej przedmiotowego postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; art. 8 w związku z art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. skarżący podnieśli, że Spółka Firma A z siedzibą w W. nie ma w stosunku do słupa, którego dotyczy postępowanie żadnych praw rzeczowych, ani też nie jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia robót, o których mowa w art. 124b u.g.n. Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z decyzji Wojewody z 16 stycznia 2019 r., decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. z 27 lutego 2002 r. oraz pisma Burmistrza z 23 sierpnia 2018 r. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, bowiem nie zostały poprzedzone szczegółowym ustaleniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zaskarżona decyzja obejmuje roboty w celu wymiany uszkodzonego słupa i kabla teletechnicznego napowietrznego typu 25x4x0,5 na działce ewid. nr [...], stanowiącej własność skarżących. Spółka Firma A domagała się wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności". Wojewoda skupił się na analizie dwóch przesłanek zastosowania cytowanego przepisu tj. robót budowlanych stanowiących remont lub konserwację urządzeń, o których mowa w przepisie oraz braku zgody właścicieli nieruchomości. Jedynie na marginesie, odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał (cytując jeden z komentarzy do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo sądów administracyjnych), iż "Zbyt rygorystyczny, a przede wszystkim nieznajdujący oparcia w art. 124b jest wymóg wykazania legalności budowy urządzeń oraz praw do urządzeń". W dalszej części cytowanego komentarza zwrócono jednak uwagę, że "Wykazanie obowiązku usuwania awarii (konserwacji, remontów) urządzenia będzie wynikało ze statusu wnioskodawcy (np. że jest Operatorem Systemu Dystrybucyjnego mającym odpowiednią koncesję) oraz z wykazu majątku sieciowego (spis Inwentarza, dokumenty techniczne)." W ocenie Sądu ten ostatni element został w kontrolowanym postępowaniu całkowicie pominięty. W aktach organu I instancji (k. 7) oraz w aktach sądowych (k. 67) znajduje się kopia decyzji nr [...], znak [...] Burmistrza Gminy D. z dnia 27 lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę "rozdzielczej i abonenckiej sieci teletechnicznej z zasięgu szafy ONU S. przewidzianej do realizacji na terenie działek położonych w S. i B. wg załączonego wykazu". Ponieważ jednak wykazu tego w aktach brakuje, nie sposób stwierdzić, czy decyzja ta obejmowała również przedmiotową działkę należącą do skarżących. Wyjaśnienia obejmujące tę kwestię znajdują się w piśmie Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia 23 sierpnia 2018 r. (k. 68 akt sądowych), w którym stwierdzono, że opisana wyżej decyzja obejmowała kabel teletechniczny ziemny, ale nie na terenie stanowiącym obecnie działkę nr [...]. Burmistrz dalej wyjaśnił., że "przedmiotowy słup (...) nie został zatem wzniesiony na działce nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. nr [...]". Ustalenie, że decyzja z 27 lutego 2002 r. nie obejmowała budowy przedmiotowego słupa na działce nr [...] legło u podstaw decyzji Wojewody z dnia 16 stycznia 2019 r., w której umorzono postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z 27 lutego 2002 r. na wniosek K. G. uznając, że nie jest on stroną tego postępowania. Pełnomocnik Firma A na rozprawie oświadczył, że przedmiotowy słup jest własnością spółki, jako następcy prawnego [...] Analizując wszystkie powyższe okoliczności należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy wnioskodawca w ogóle ma legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem. Jak wynika z art. 124b ust. 2 u.g.n. "Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1". Nawet, jeśli przyjąć - tak jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - że bez znaczenia dla decyzji wydawanej na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest zarówno tytuł prawny podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności do urządzeń będących przedmiotem robót, jak i legalność tych urządzeń – to jednak wniosek o wydanie decyzji musi pochodzić od podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności remontowo – naprawczych, co winno zostać w postępowaniu ustalone. O konieczności wykazania obowiązku usuwania awarii (konserwacji, remontów) jest zresztą mowa również w cytowanym fragmencie komentarza do art. 124b u.g.n., gdzie wskazuje się na wykazanie takiego obowiązku poprzez przedłożenie wykazu majątku sieciowego (spis inwentarza, dokumenty techniczne). W świetle decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego oraz pisma Burmistrza Gminy i Miasta D., (których kopie przedłożono na rozprawie) nie ulega wątpliwości, że obowiązek taki nie wynika z przedłożonej przez wnioskodawcę decyzji nr [...], znak [...] Burmistrza Gminy D. z dnia 27 lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę. Jako niewystarczające należy również ocenić stwierdzenie pełnomocnika spółki [...] iż tytuł prawny do przedmiotowego słupa wynika z następstwa prawnego tej spółki po [...] S.A. Niewyjaśnienie tej kwestii stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji ustalą, z czego wynika obowiązek spółki [...] dokonywania czynności remontowo – naprawczych, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 714 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa od obojga skarżących (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).