II SA/Kr 706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Inga Gołowska Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. T., P. T. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. T., P. T. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. , na wniosek M.T., w oparciu m.in. o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. z dnia [...] r. , ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji [...]na działce nr [...] w O. Decyzją znak [...] z dnia [...] r. Wójta Gminy Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.T. pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zasadzie wymiany substancji budowlanej na działce nr[...] w O. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek "rozbiórki starego budynku nr [...] w terminie 30 dni od daty przystąpienia do użytkowania projektowanego budynku mieszkalnego". W [...] r. M.T. wystąpiła o "wycofanie" z decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki starego budynku. Decyzją z dnia[...] r. Wojewoda uchylił pozytywną w tej sprawie decyzję Burmistrza z dnia[...]r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. syg. II SA/Kr 537/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie jako warsztatu budynku, którego dotyczył zawarty w pozwoleniu na budowę obowiązek rozbiórki. Następnie decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił udzielenia M. T. pozwolenia na użytkowanie starego budynku mieszkalnego nr [...] jako warsztatu[...] Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. na D.T., R.W., D.T. i PT.. Nowi inwestorzy w dniu [...] 2006 r. wystąpili o zmianę pozwolenia na budowę poprzez wyeliminowanie obowiązku rozbiórki starego budynku. Decyzją z dnia [...] r. znak[...] /sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r./ Starosta , na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zmienił decyzję znak [...] z dnia [...] r. Wójta Gminy Ś. o pozwoleniu na budowę, oraz decyzję z dnia [...] r. znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy Ś. o przeniesieniu decyzji dla inwestycji [...]dla: D.T., P.T., D.T., R.W. w ten sposób, że "zdjął z inwestora obowiązek rozbiórki starego budynku nr [...] w terminie 30 dni od daty przystąpienia do użytkowania projektowanego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje: Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. z dnia [...] r. znak [...] działka nr[...] w O. położona jest w terenie o symbolu planu [...]—teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, usług i rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Na terenie tym maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,4, a wskaźnik dla budynków znajdujących się na działce nr [...] wynosi [...], zatem zostały spełnione wymagania zawarte w planie. Budowa została rozpoczęta do [...] lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, natomiast użytkowanie budynku nr [...] i toczące się postępowania w organach nadzoru budowlanego nie mogą być przeszkodą w zdjęciu z obowiązku rozbiórki budynku nr [...]. Od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. odwołanie złożyli J. i P. T. oraz A.S., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie zmiany decyzji w żądanym przez inwestorów zakresie. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego, t.j. prawa budowlanego oraz prawa ochrony środowiska, jak również naruszenie zasad ustalonych w planie zagospodarowania przestrzennego. Oświadczyli, że organy prowadzące postępowanie naruszyły przepis art. 10 kpa, nie informując stron o zgromadzonych materiałach dowodowych. Odwołujący się opisali kolejno wydawane w sprawie decyzje, podnieśli, że M.T. podczas obowiązywania decyzji nakładającej nakaz rozbiórki starego budynku wykonała remont budynku, bez pozwolenia na budowę wybudowała kanalizację, do której podłączono podpiwniczenie budynku oraz pomieszczenie warsztatowe na bęben galwaniczny, jak również wybudowała ogrodzenie na odpady produkcyjne w odległości ok. [...] m. od granicy działki sąsiedniej. Wskazali, że w tym czasie na działce nr[...] prowadzono bez wymaganego zezwolenia i stosownych uzgodnień prace [...]. Odwołujący się podnieśli, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego Gminy S. nie podjął prawem przewidzianych środków celem zapobieżenia samowoli. Na poparcie swoich argumentów dotyczących nieprawidłowości prowadzonych prac budowlanych, powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2004 r. oraz wskazali, że w tej samej sprawie prowadzi się dwa postępowania, jedno z wniosku M.T., w którym wydano decyzję z dnia [...] r. oraz drugie, wszczęte na wniosek D.T. i innych z dnia [...] r. Z uwagi na powyższe uznali, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a decyzji Starosty zarzucili naruszenie art. 107 kpa, t.j. brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] r., znak[...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Starosty wydana została po rozpatrzeniu wniosku R.W., P.T., małoletniej D.T.(w jej imieniu występuje M.T.), oraz D.T. z dnia [...]r., natomiast decyzja Burmistrza Miasta I Gminy Ś. z dnia [...] r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, została wydana w innym postępowaniu, wszczętym na wniosek M.T. (ówczesnego właściciela). Brak formalnego zakończenia postępowania w sprawie, w której Wojewoda przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] r. (w uzasadnieniu mylnie podano [...].), zdaniem organu odwoławczego stanowi uchybienie organu I instancji, mogące skutkować stwierdzeniem bezczynności tego organu, jednakże uchybienie to nie może przesądzać o wadliwości innego postępowania, wszczętego z wniosku nowego właściciela nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nie zachodzą również podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W dniu[...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje nr [...]o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie starego budynku nr[...] jako [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] 2005 r. W odpowiedzi na zarzut odwołujących się iż "przed wydaniem decyzji nie poinformowano stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów", organ podał, iż na podstawie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji zobligowany został do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. "Umożliwienie" zapoznania się z materiałem dowodowym, zdaniem organu odwoławczego nie musi jednak oznaczać obowiązku informowania stron o dołączeniu do akt nowego dowodu. Stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie strony zostały poinformowane o wezwaniu inwestora do przedłożenia informacji dotyczącej intensywności zabudowy w celu dokonania oceny zgodności przewidywanej zmiany pozwolenia na budowę z ustaleniami planu, jak również mogły bez ograniczeń korzystać z prawa przeglądania akt i wnoszenia uwag w trakcie postępowania odwoławczego. Stwierdził organ, że w niniejszej sprawie zastosowano przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Z kolei art. 36 a ust. 3 w/w ustawy, do zakresu zmiany decyzji nakazuje stosować odpowiednio art. 32-35 Prawa budowlanego. Jeżeli planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy zakresu uregulowanego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy, uwzględniającą planowane zmiany (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże w przypadku istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie wymaga się dołączenia decyzji o warunkach zabudowy nawet, gdy planowane odstępstwo dotyczy zakresu uregulowanego tą decyzją (art. 33 ust. 2 pkt. 3 ustawy prawo budowlane). Wówczas właściwy organ wydaje decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Na wnioskowanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ś. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., zgodnie z którym, działka o nr[...] w O. wchodzi w skład obszaru o symbolu[...], przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, usług i rzemiosła nieuciążliwego, zieleni urządzonej, urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Powołując się na analizę ustaleń zawartych w tym planie, a dotyczących wielkości działek czy intensywności zabudowy organ stwierdził, że podane w planie parametry zostały zachowane na działce nr[...]. Stwierdził też, że w planie zagospodarowania przestrzennego brak jednak zapisów wprowadzających "zasadę wymiany substancji budowlanej", o której mowa w decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ustalił ponadto, że budynek objęty decyzją o pozwoleniu na budowę na zasadzie wymiany substancji znajduje się w trakcie budowy. W związku z tym, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, orzeczenie o jej zmianie w granicach zgodnych z przepisami prawa jest prawidłowe. W uzasadnieniu zwrócono ponadto uwagę, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o sposobie użytkowania budynku wobec którego zniesiono obowiązek rozbiórki. Budynek ten powinien być użytkowany w sposób orzeczony w decyzji o pozwoleniu na jego budowę lub w sposób określony inną decyzją administracyjną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od w/w decyzji Wojewody z dnia [...] r. złożyli J. i P. T. i A. S. wnosząc o jej uchylenie jak i o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący streścili przebieg postępowań w sprawie starego budynku i podali, że w wyniku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w 1998 r. stwierdzono, że w budynku tym przeznaczonym do rozbiórki M.T. prowadziła nielegalne prace [...] oraz wybudowała [...], w związku z czym na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Burmistrz Miasta i Gminy Ś. wszczął w maju 1998 r. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania starego budynku i prowadzenia prac [...]. Tymczasem M.T. przeprowadziła remont budynku przeznaczonego do rozbiórki oraz bez pozwolenia na budowę rozbudowała warsztat. Pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2004 r. w budynku objętym nakazem rozbiórki nadal prowadzono nielegalną działalność gospodarczą. Skarżący powtórzyli zarzuty odwołania tj. naruszenie przez organy prowadzące postępowanie art. 10 kpa m.in. poprzez niezawiadomienie stron o zgromadzonym materiale dowodowym, naruszenie art. 28 kpa, brak w aktach sprawy kompletu dokumentów (inwentaryzacji budynku, załącznika graficznego do decyzji wzizt z dnia [...] 1996 r., planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] 1996 r.) przez co poddano w wątpliwość zapoznanie się z ich treścią przez organy prowadzące postępowanie. Powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., skarżący podnieśli, że usytuowanie budynku nie spełnia wymogów w nim zawartych. Podali, iż nakaz rozbiórki budynku był spowodowany jego złym stanem faktycznym oraz nie spełnianiem wymogów dotyczących usytuowania budynków, poddali też w wątpliwość wyliczenie współczynnika intensywności. Wskazali, że przy rozpatrywaniu odwołania organ II instancji powinien ustosunkować się to sprawy samowoli budowlanej, oraz wpływu tej kwestii na postępowanie dotyczące zmiany decyzji (zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97§1 pkt 4 kpa). W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] r. i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zarzuty skargi w przeważającej części nie są uzasadnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że choć przedmiotem postępowań w sprawach z wniosku M.T. , oraz z wniosku obecnych skarżących było żądanie wyeliminowania tego samego obowiązku, to sprawy te nie były tożsame . Różniły się przede wszystkim pod względem podmiotowym. Na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę legitymację do żądania zmiany warunków tego pozwolenia uzyskali aktualni inwestorzy. Fakt, że wszczęte przez poprzedniego inwestora postępowanie o zmianę nie zakończyło się ostateczną decyzją nie stanowił przeszkody w przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania wszczętego wnioskiem aktualnych inwestorów. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko i wywód organu. Trafnie również organy przyjęły, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie winien być przepis art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie z ust 1. tego przepisu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek rozbiórki jest warunkiem, o jakim mowa w cytowanym przepisie. Zwolnienie od tego obowiązku wymaga zatem wydania stosownej decyzji. Bezsporne przy tym jest i należycie udokumentowane w aktach /fotografie, protokoły oględzin/ to , że nowy budynek nie jest jeszcze użytkowany, nie wymaga więc dalszej analizy kwestia terminu zakreślonego w decyzji o pozwoleniu na budowę dla realizacji obowiązku rozbiórki starego budynku. Na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie nie mogła też mieć wpływu zarzucana przez skarżących samowolna zmiana sposobu użytkowania starego budynku, oraz samowolnie wykonane w nim roboty budowlane. Realizacja orzeczonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki nie może być wszak sankcją za późniejsze samowolne działania inwestora. Uchylenie takiego obowiązku nie oznacza legalizacji ewentualnych samowoli; ten bowiem proces ma charakter niezależny i pozostaje we właściwości innych organów. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej pozostaje też ewentualna bezczynność organu nadzoru budowlanego, czy też wady podejmowanych przezeń decyzji. Podobnie rzecz ma się z likwidacją ewentualnych skutków szkodliwego oddziaływania na środowisko związanego z prowadzona w obiekcie działalnością. Orzeczony w pozwoleniu na budowę obowiązek rozbiórki jest, jak wyżej wskazano, warunkiem o jakim mowa w art. 36a Prawa budowlanego. W kwestii zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie tego warunku, zgodnie z art. 36a ust. 3 odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego. Owa "odpowiedniość" oznacza konieczność oceny, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób, ze względu na specyfikę przedmiotu, wskazane przepisy trzeba zastosować. Z całą pewnością z w/w przepisów wynikał obowiązek sprawdzenia zgodności żądania z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że nie chodzi tu o zgodność poszczególnych parametrów starego budynku z wymaganiami planu przewidzianymi dla nowej zabudowy, lecz o to, czy zapisy planu pozwalają /czy też dopuszczają/ na zachowanie stanu istniejącego. Taką ocenę organy przeprowadziły co do zasady prawidłowo. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu sytuowania 2 budynków mieszkalnych na jednej działce, ani nakazu likwidacji starej zabudowy. Organy ustaliły także, że obecnie istniejący na działce inwestorów stan nie narusza zapisów planu o intensywności zabudowy. To ostatnie ustalenie jednak nie zostało należycie udokumentowane. W aktach sprawy znajduje się sporządzone "z upoważnienia" Burmistrza, a dostarczone przez inwestorów na dzień przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, wyliczenie z dnia [...] 2006 r. Z dokumentu tego wynika, że dane o powierzchni istniejących budynków pochodzą z projektów przygotowanych na użytek pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, ale projektów tych w aktach nie ma. Nie jest więc możliwa weryfikacja zarzutu skarżących dotyczącego wadliwego wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenie zgodności projektu z planem jest samodzielnym zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Istotniejszym uchybieniem jest jednak brak wyjaśnień odnoszących się do podstaw nałożenia obowiązku rozbiórki w decyzji o pozwoleniu na budowę. To prawda, że decyzją z dnia [...] r. ustalono warunki dla budowy domu jednorodzinnego "na zasadzie wymiany substancji". Ani jednak w treści samej decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie podano żadnego powodu dla takiego sposobu określenia zamierzonej inwestycji. Co więcej konieczność takiego projektowania zamiarów inwestycyjnych nie wynikała, jak się wydaje, z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /którego tekst przedłożony został na żądanie Sądu/. Także decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera żadnego wyjaśnienia tej kwestii: zapisano w niej tylko warunek, ale nie podano jego podstawy prawnej i faktycznej. Dla prawidłowej i pełnej oceny zasadności zgłoszonego żądania jest zaś niezbędne wyjaśnienie, czy i jakie ewentualnie, inne niż tylko wspomniany zapis w decyzji o wzizt, przyczyny legły u podstaw nałożenia obowiązku rozbiórki. Wiadomości w tym zakresie mogą dostarczyć między innymi dokumenty wskazywane przez skarżących: projekt budowlany, załącznik do decyzji wzizt, ewentualnie także materiały zgromadzone w innych postępowaniach. Dopiero ustalenia poczynione w tym zakresie pozwolą na prawidłową weryfikacje wniosku inwestorów. We wskazanym zakresie zarzut skargi dotyczący nienależytego wyjaśnienia sprawy w istotnym jej aspekcie należało uznać za uzasadniony. Uchybieniem było również niezawiadomienie stron o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Uchybienie to jednak ocenić należy jako niemające wpływu na wynik postępowania, skoro zarzuty związane z materiałem dowodowym były prezentowane w postępowaniu odwoławczym. Wobec związanej z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa konieczności poczynienia uzupełniających ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić.