II SA/Kr 706/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.G. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 1 października 2009 r., znak [....] , na podstawie art.104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) nakazał S.G. dokonanie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, wybudowanych na działce nr [....] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że w związku z wnioskiem S.G. o zalegalizowanie budynku rekreacji indywidualnej wzniesionego na działce nr [....] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę, po przeprowadzeniu kontroli i ustaleniu stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia 10 października 2008r., znak [....] wstrzymano roboty budowlane przy powyższym budynku oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie stosownych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 2. W dniu [....] listopada 2008 r. S.G. przedłożył wymagane dokumenty, a następnie w dniu 19 grudnia 2008 r. zwrócił się z prośbą o ich wydanie w celu uzupełnienia. Po zapoznaniu się z przedłożonymi ponownie, uzupełnionymi dokumentami stwierdzono, że w projekcie budowlanym inwestor zmienił przeznaczenie przedmiotowego budynku w relacji do wersji złożonej w dniu 25 listopada 2008r. z budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, budowa którego zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Miasta S. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Uwzględniając, że inwestor przedłożył powyższe zaświadczenie oraz wcześniejsze zaświadczenie Burmistrza Miasta S. dotyczącego zgodności z planem tego samego budynku jako budynku mieszkalnego, pismem z dnia [....] 2009 r., znak [....] zwrócono się do tego organu o przeanalizowanie i ponowne potwierdzenie zgodności z miejscowym planem przedmiotowego budynku, zakwalifikowanego przez inwestora jako budynek gospodarczy. Pismem z dnia [....] 2009 r., znak [....] Burmistrz Miasta S. potwierdził zgodność budynku gospodarczego z ustaleniami planu, informując jednocześnie, że wydane zaświadczenie dotyczy przeznaczenia, formy architektonicznej i lokalizacji, oraz że ocena zgodności budynku z warunkami technicznymi i zagospodarowania terenu z planem nie leży w kompetencji Gminy S.. W związku z powyższym dokonano sprawdzenia kompletności przedłożonego projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r., znak [....] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych braków. Po przedłożeniu przez inwestora uzupełnionych projektów budowlanych ponownie przeanalizowano sprawę i stwierdzono, że zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i zalegalizowanie przedmiotowego budynku jako gospodarczego byłoby nie zgodne Prawem budowlanym. Nie ulega wątpliwości, że inwestor przedmiotowy budynek wybudował jako budynek rekreacji indywidualnej. Potwierdza to złożony wniosek , zeznanie do protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz funkcja obiektu, architektura i wybudowany zbiornik na nieczystości płynne, który stanowi jego urządzenie techniczne niezbędne do użytkowania budynku jako przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w terenach oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem MR - tereny zabudowy zagrodowej z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy zagrodowej, obejmującej budynki mieszkalne dla rolników wraz z zabudowaniami gospodarczymi związanymi z produkcją rolną. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pojęcie zabudowy zagrodowej należy rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast budynek gospodarczy stanowi budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z powyższego wynika, że budynek gospodarczy winien być funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, zamieszkania zbiorowego, rekreacji indywidualnej lub zabudową zagrodową i służyć jego mieszkańcom. Przedmiotowy budynek nie spełnia tych kryteriów, ponieważ wybudowany został na działce niezabudowanej oraz nie stanowiącej części nieruchomości tworzącą zabudowę zagrodową, zatem jego budowa jako budynku gospodarczego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zakwalifikowania przez inwestora przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego i tym samym doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami planu jego legalizacja nie byłaby możliwa z uwagi na naruszenie przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a to w związku z obowiązującymi warunkami technicznymi dotyczącymi wysokości pomieszczeń i ich wielkości oraz ochrony cieplnej w budynkach mieszkalnych. Doprowadzenie budynku do zgodności z tymi przepisami wymagałoby dokonania jego częściowej rozbiórki i wybudowania budynku o innych parametrach technicznych. Uwzględniając, że nie jest możliwa legalizacji przedmiotowego budynku zarówno jako gospodarczego, jak i mieszkalnego należało wydać decyzję o jego rozbiórce. O decyzji organy pierwszej instancji S.G. wniósł w terminie odwołanie , w którym domagał się jej się uchylenia jako nie odpowiadającej stanowi faktycznemu oraz wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że jestem właścicielem działek nr [....],[....],[....],[....], o łącznej powierzchni ok. 0,86 ha, położonych w osiedlu [....] w S. , otrzymanych w spadku po rodzicach. Działki użytkuje na cele związane z uprawami leśnymi (szkółkarstwo), co pozwala mu na uzyskanie dodatkowych środków uzupełniających otrzymywaną rentę zdrowotną. Ponieważ mieszka na stałe w Oświęcimiu, a więc w miejscu oddalonym o ok. 50 km, postanowił zbudować mały domek gospodarczy, w którym mógłby przechowywać sprzęt i narzędzia ogrodnicze, a także znaleźć schronienie w razie niepogody. Skarżący jest emerytem, stan zdrowia nie pozwalał mu na samodzielną realizacje budynku, stąd postanowił skorzystać z oferty firm oferujących realizację takich obiektów. Wybrany wykonawca zapewnił, że realizacja budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Skarżący zakupił więc odpowiedni domek oraz zlecił jego ustawienie na działce. Po zrealizowaniu - zgłosiłem się do Urzędu Miasta S. w celu dokonania zgłoszenia wykonanych robót. Został poinformowany, że zgłoszenie powinno zostać dokonane w Starostwie Powiatowym przed przystąpieniem do prac związanych z jego budową, a w zaistniałej sytuacji powinien wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, co też uczynił. W dalszych wywodach skarżący opisywał przebieg postępowania, akcentując z jednaj strony czynności organu świadczące o zamiarze legalizacji przedmiotowego budynku jako gospodarczego, z drugiej zaś fakty wykonania przez niego wszelkich służących powyższemu obowiązków. W tym kontekście zarzucał, że decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki wzniesionego budynku zaprzecza nie tylko ustaleniom prowadzonego ponad rok postępowania, ale wprowadza elementy nie związane z jego przedmiotem , tj. dywagacje na temat warunków jakim powinien odpowiadać budynek, domniemanie dotyczące zamiarów w zakresie przeznaczenia obiektu. Podkreślał, że w uzasadnieniu podaje się zgodnie ze stanem faktycznym, że parametry budynku i pomieszczeń nie odpowiadają obiektom i pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, a jednocześnie bezpodstawnie przyjmuje się, że zamiarem inwestora jest użytkowanie go na cele rekreacji lub zamieszkania i tym motywuje się wydanie nakazu rozbiórki. Nieuzasadnionym jest również powołanie faktu budowy szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, jako wskazującego na inne, niż gospodarcze przeznaczenie obiektu, albowiem żaden przepis prawny nie zabrania zainstalowania w budynku gospodarczym urządzeń sanitarnych i nie powoduje to zmiany typu pomieszczenia, jako przeznaczonego na pobyt ludzi. W sprawie pominięto całkowicie ustalenia prowadzonego tak długo postępowania, natomiast interes inwestora podporządkowano żądaniom właściciela działki sąsiedniej, wobec którego prowadzone jest odrębne postępowanie o niezgodną z prawem rozbudowę budynku mieszkalnego ze zbliżeniem do granicy z działką skarżącego, naruszającą podstawowe przepisy dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt wzniesiony przez skarżącego nie narusza tychże przepisów w żadnym punkcie. S.G. zwracał również uwagę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucał, że postępowanie prowadzone było w kierunku legalizacji obiektu budowlanego, dla którego realizacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wzniesiony obiekt spełnia warunki określone w art. 29, ust. 1, pkt 2 i art. 30 ust. 1, pkt 1 ustawy Prawo budowlane dla obiektów, których budowa wymaga jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (wolno stojący, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25m2). Ustawa nie określa przy tym warunków, że może on być realizowany na działkach uprzednio zabudowanych budynkiem mieszkalnym. W ślad za tym żądano w trakcie postępowania dokumentów, a w szczególności opracowanie pełnego projektu budowlanego przewidzianego prawem budowlanym dla obiektów, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy do zgłoszenia robót polegających na wzniesieniu obiektu nie wymagającego pozwolenia wymagana jest dokumentacja uproszczona. Powyższe stanowi nieuzasadnione narażenie strony na niepotrzebne koszty związane z opracowaniem projektu. Zdaniem S.G. , błędna jest również podstawa prawna postępowania i decyzji, którą winien stanowić nie art. 48 , lecz art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże w jednym i drugim przypadku decyzję o trybie postępowania (konieczność dokonania rozbiórki lub możliwości zalegalizowania budowy) podejmuje się w jego początkowej fazie, po przeanalizowaniu przez organ a nie inwestora zgodności lokalizacji i parametrów obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie nakazu rozbiórki nie jest uwarunkowane uprzednim przedłożeniem przez inwestora dodatkowych dokumentów. W tej sytuacji, niezależnie od kwalifikacji obiektu, wezwanie do uzupełnienia dokumentów w oparciu o przepisy art. 48, ust. 2 i 3 lub art. 49b, ust. 2 wskazuje jednoznacznie na potwierdzenie możliwości legalizacji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2010 r., znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Orzekając w ten sposób nawiązał do zaskarżonej decyzji oraz wniesionego odwołania, jak również wskazał na następujące okoliczności. Artykuł 28 Prawa budowlanego wprowadza zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego obowiązku ustawodawca wyłączył budowy oraz roboty budowlane określone w art. 29-31 Prawa budowlanego. Skarżący w odwołaniu przytoczył przepisy zgodnie z którymi budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2). W sytuacji wybudowania obiektu bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi, zastosowanie mają przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym przedmiotowy budynek jest niepodpiwniczonym obiektem parterowym, przykrytym dachem, dwuspadowym z nieużytkowym poddaszem (strychem). W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt nie odpowiada definicji budynku gospodarczego określonej w § 3 pkt 8. W szczególności, z powyższego projektu nie wynika, by przeznaczeniem przedmiotowego budynku było przechowywanie materiałów, narządzi, sprzętu czy płodów rolnych. Znajdujące się na parterze budynku: pomieszczenie ogólne, aneks kuchenny i w.c. wskazują natomiast, że przedmiotowy budynek jest t przeznaczony na cel rekreacji indywidualnej (projekt budowlany - rysunek nr 3 "Rzut parteru"). Na to, że przeznaczeniem przedmiotowego budynku jest rekreacja, wskazywał sam inwestor we wniosku o jego zalegalizowanie. Budynek rekreacji indywidualnej nie został wymieniony w art. 29, tym samym na jego wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor stosownego pozwolenia nie posiada, zatem właściwym trybem prowadzenia przedmiotowej sprawy jest tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego , zarzut skarżącego dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu oraz zastosowania przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej należy uznać za niezasadny. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem ust. 2, który przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów w tym przepisów techniczno-budowlanych. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 1 września 2008 r. PINB w S. ustalił, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [....] położona w S. , oznaczony jest symbolem MR - tereny zabudowy zagrodowej, podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest zabudowa zagrodowa, obejmująca budynki mieszkalne dla rolników wraz z zabudowaniami gospodarczymi związanymi z produkcją rolną. Dopuszcza się również lokalizację i adaptację obiektów i lokali dla usług komercyjnych (o ile uciążliwość dla środowiska nie przekroczy granic terenu do którego prowadzący posiada tytuł prawny oraz nie spowodują one wytwarzania odpadów niebezpiecznych), zabudowy mieszkaniowej, dojazdów niewydzielonych, urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą terenu. Ponadto, dopuszcza się adaptację i modernizację istniejących obiektów i urządzeń nie kolidujących z podstawowym przeznaczeniem oraz adaptację na cele obsługi ruchu turystycznego lub rekreacji indywidualnej. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 jednoznacznie wskazuje, że budowa musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt nie jest samodzielnym budynkiem mieszkalnym, budynkiem mieszkalnym lub gospodarczym związanym z zabudową zagrodową, czy też lokalem przeznaczonym do wykonywania usług komercyjnych. Nie ma też zastosowania w sprawie przepis § 24 ust. 3 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka (Uchwała Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XII/129/03 z dnia 18 grudnia 2003r. Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2004r. nr 28, poz. 377, zmieniona Uchwała Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XIX/124/08 z dnia 29 kwietnia 2008r. Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2008r. nr 431, poz. 2790), gdyż inwestor wybudował nowy obiekt, a nie dokonał adaptacji lub modernizacji istniejącego obiektu z przeznaczeniem na cele rekreacji indywidualnej. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek nie jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są nakazać w drodze decyzji rozbiórkę przedmiotowego obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie spełnia bowiem wymagań co do warunków technicznych odpowiadających pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi, gdyż zgodnie z § 72 rozporządzenia, wysokość takich pomieszczeń w świetle powinna wynosić co najmniej 2,5m, z tym, że wymóg ten odnosi się do pokoi w budynkach mieszkalnych. Jednocześnie przepis § 72 wskazuje, że pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny posiadać wysokość co najmniej 2,2m. Wysokość pomieszczeń w przedmiotowym budynku wynosi 2,2m (w świetle konstrukcji), co oznacza, że przedmiotowy budynek odpowiada parametrom określonym dla budynków rekreacji indywidualnej. Wobec tego, należy stwierdzić, że zarzut skarżącego jest niezasadny. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że fakt nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa wart. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje na możliwość legalizacji, nie przesądza jednak o tym, że budowa zostanie zalegalizowana. Legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest możliwa, jeżeli spełnia on wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane. Przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest dokonać oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. Nie można zarzucić organowi, że interes inwestora podporządkowano żądaniom właściciele dziatki sąsiedniej, bowiem organy administracji publicznej orzekają w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a.). Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego przewlekłości postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, sprawy wymagające zebrania materiału dowodowego w terminie miesiąca, a sprawy skomplikowane w terminie 2 miesięcy. Artykuł 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwiania sprawy. Fakt, że organ pierwszej instancji wydał skarżoną decyzję po upływie terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. i nie powiadomił o przyczynach zwłoki skarżącego stanowi naruszenie przepisów. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Kwestia przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji nie wpływa jednak na wynik przedmiotowej sprawy. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2010 r., znak [....] S.G. domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi analogicznie jak w odwołaniu opisał cele i okoliczności wzniesienia budynku gospodarczego i wystąpienia o jego legalizację. Opisał także przebieg postępowania podkreślając, że sugerowanie iż obiekt został zrealizowany dla potrzeb rekreacyjnych nie znajduje podstaw w stanie faktycznym. Nie stanowi o tym również układ pomieszczeń i wyposażenie instalacyjne budynku. W postępowaniu prowadzonym przez PINB ustalono, że "... budynek podłączony jest do sieci elektrycznej kablem ziemnym... oraz posiada zbiornik na ścieki...", podczas gdy zasilanie elektryczne dotyczyło czasowego zasilania do potrzeb budowy, realizowanego kablem naziemnym (nb. już zdemontowanym), a budynek nie posiada podłączenia do sieci wodociągowej. Wyposażenie instalacyjne obejmuje prosty węzeł sanitarny do celów socjalnych. Przeznaczenie obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej jest wolną oceną organu prowadzącego postępowanie, uzasadnianą wyglądem, wykończeniem i wyposażeniem budynku, a nie faktycznym zamiarem sposobu jego użytkowania. Skarżący podnosił, że brak zgodności z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką powoływaną w obu decyzjach jako podstawa uniemożliwiająca legalizację budynku, pomimo że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Burmistrza Miasta S. o zgodności realizacji budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, wskazując na potrzebę przedstawienia takiego zaświadczenia nie daje w tym zakresie swobody interpretacyjnej organowi prowadzącemu postępowanie dotyczące samowoli budowlanej. Akcentował także, że zwrot postępowania w kierunku odstąpienia od legalizacji na rzecz nakazu rozbiórki nastąpił dopiero po upływie ponad roku jego prowadzenia, a w szczególności po złożeniu wniosku właścicielki działki sąsiedniej – J.P. , w którym domaga się wydania nakazu rozbiórki jego budynku, jako niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie wspomniał jednak, że wniosek tej strony związany jest bezpośrednio z prowadzonym postępowaniem dotyczącym samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiadującej, wskutek której nastąpiło zbliżenie tam znajdującego się obiektu do granicy działki skarżącego w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane, tak że pomimo zachowania odległości zrealizowanego budynku gospodarczego sam fakt jego istnienia uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej sąsiada z uwagi na obecną odległość pomiędzy budynkami. Pominięcie tego aspektu sprawy w postępowaniu dotyczącym możliwości zalegalizowania budynku gospodarczego skarżący uważa za naruszenie obiektywności działania organu i nierównego traktowania stron postępowania. Przedmiotowy budynek w obecnej jego postaci, jako parterowy obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2, mógłby zostać wykonany w oparciu o zgłoszenie zamiaru jego budowy oraz uproszczoną dokumentację, obejmującą szkice obrazujące jego kształt i gabaryty, opis robót do wykonania oraz projekt zagospodarowania terenu, wykonany przez uprawnionego projektanta na zwykłej (nieaktualizowanej do potrzeb projektowych) kopii mapy zasadniczej. Ustawa nie określa przy tym, czy przewidziany do budowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce zabudowanej, czy nie. Nie określa tego również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co potwierdził burmistrz, wydając zaświadczenie o zgodności wzniesienia budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu. Zgodnie z interpretacją organów nadzoru - budynek gospodarczy powinien towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej, bo w przeciwnym razie - nie jest budynkiem gospodarczym. Wielkość działki (ok. 1800 m2) umożliwia jej zabudowę budynkiem mieszkalnym, natomiast żadne prawo nie stanowi, że musi on być realizowany przed budynkiem gospodarczym, którego przeznaczeniem jest funkcja pomocnicza, m.in. do zapewnienia warunków użytkowania działki (stąd zapis w ustawie, że łączna liczba obiektów gospodarczych, realizowanych w oparciu o przepisy art. 29 ustawy Prawo budowlane nie może przekroczyć 2-ch na każde 500 m2 działki oraz brak stwierdzenia, że działka musi być już zabudowana budynkiem mieszkalnym). Prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalizacji wzniesionego obiektu, a w szczególności nieuzasadnione kierowanie go w stronę legalizacji budynku, którego budowa wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (z całkowitym pominięciem oświadczenia burmistrza, potwierdzającego zgodność z planem) jest nieuzasadnionym nadużyciem posiadanych uprawnień, które w dodatku naraziło skarżącego go na dodatkowe, nieuzasadnione koszty opracowania inwentaryzacji. Odnośnie podstawy prawnej postępowania i decyzji skarżący wskazywał jako właściwy art. 49b (dla obiektów przewidzianych do realizacji w trybie zgłoszenia), a nie art. 48, przewidzianego dla obiektów, których realizacja wymagałaby pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę w piśmie z dnia [....] lipca 2010 r. złożyła także uczestniczka J.P. , podające , że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w trakcie postępowania administracyjnego. Jej zdaniem nie ulega wątpliwości, że obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń, udzielonych przez właściwe organy administracji, natomiast obiekty wznoszone bez takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. Bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Ponadto budynek ten niewątpliwie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, świadczą o tym chociażby pomieszczenia w nim wydzielone oraz okoliczność, że jest on przystosowany do czasowego pobytu ludzi. Uczestniczka podniosła, że właściciel budynku, pierwotnie wnoszący o wszczęcie procedury legalizującej dla budynku letniskowego, z czasem zmienił stanowisko i domagał się uznania budynku za gospodarczy. Świadczy to niewątpliwie, że wznosząc budynek zamieszał wybudować budynek letniskowy, a oświadczenie, iż jest to budynek gospodarczy zostało złożone na potrzeby niniejszego postępowania. Obiekt nie spełnia cech zawartych w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Gdyby nawet przyjąć, że jest on budynkiem gospodarczym, to powstał w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociażby z uwagi na to, że działka jest położona na obszarze zabudowy zagrodowej, obejmującej budynki mieszkalne dla rolników wraz z zabudowaniami gospodarczymi, związanymi z produkcją rolną. Budynek ten nie stanowi ani zabudowy gdyż do zabudowy konieczne jest istnienie kilku obiektów wspólnie stanowiących całość gospodarczą, ani zagrodowej - albowiem w zabudowie zagrodowej winny mieć one charakter rolny, czli związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W piśmie procesowym z dnia [....] października 2010r. S.G. kwestionował zasadność wskazań uczestniczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać , że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek S.G. z dnia 30 lipca 2008r. Zarówno treść tego pisma , jak i poczynionych w sprawie niekwestionowanych ustaleń wskazuje, że wnioskodawca na działce nr [....] w S. wybudował budynek wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne, nie występując jednak uprzednio o pozwolenie na budowę , jak również nie dokonując zgłoszenia zamiaru realizacji tej inwestycji. W obu kontrolowanych decyzjach wbrew wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i 107 §1 k.p.a. nie ustalono , kiedy budynek został zrealizowany, czy zakończono jego budowę , oraz czy inwestor wykazał prawo dysponowania działką nr [....] na cele budowlane mimo, że w aktach administracyjnych zgromadzono dowody dotyczące tych kwestii. Wskazane zagadnienia mają zaś istotne znaczenie dla dokonania wyboru przepisów, które należy uwzględniać przy rozstrzyganiu, w tym dla oceny dopuszczalności i sposobu legalizacji samowoli budowlanej. Zgromadzony w sprawie materiał może wskazywać, że S.G. jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której prowadzono budowę ( .... oświadczenia inwestora z dnia 1 września 2008r. złożone do protokołu kontroli z wykonanych robót budowlanych ) , którą zrealizowano w 2007r. Nie ma natomiast dowodów dla jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Na przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że budynek wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne zrealizowano w 2007r. wskazują podawane w postępowaniu administracyjnych podstawy rozstrzygania , gdzie powołuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego publikowanego w Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami ( dalej w skrócie Pb ). Taki stan prawny uwzględniają zatem poniższe rozważania. Zasady orzekania w sprawach określanych mianem samowoli budowlanej nie są wspólne. Zostały one uregulowane w przepisach art. 48 - 53 Pb Pb, gdzie budowy obiektu budowlanego jakim jest w myśl art. 3 pkt 1a), 2 i 9 Pb budynek wraz z urządzeniem technicznym w postaci zbiornika na nieczystości płynne dotyczą co do zasady przepisy art. 48 – 49 Pb oraz 49b Pb i z nimi związane . Kryterium decydujący o wyborze właściwej podstawy rozstrzygania jest to, czy powstał budynek , którego wzniesienie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy zgłoszenia zamiaru jego realizacji. Poza analizą jako niedotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy pozostają zagadnienia związane z budową obiektów budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli albo wyrokiem sądu. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego pojęciu "sprawa administracyjna" nadaje się różne znaczenia. W szczególności, przez sprawę administracyjną rozumie się: a) "pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania" (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. III, s. 195-196), b) "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 8), c) "zindywidualizowany i skonkretyzowany splot stosunków między danym organem administracji państwowej a daną jednostką" (E. Iserzon, Komentarz , 1937, s. 22), d) "pierwotne ustanowienie sytuacji prawnej po stronie określonego podmiotu reprezentującego interes oparty na prawie administracyjnym (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji , Kraków 1986, s. 13), e) "wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę - adresata decyzji administracyjnej" (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne, 1999, s. 15) f) przedmiot postępowania administracyjnego toczącego się przed właściwym organem administracji (A. Wilczyńska, Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej - zagadnienia teoretyczno prawne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 5, s. 83-84); szerzej, zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, passim. Decyzja administracyjna jest zaś uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako "oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (przegląd niektórych określeń aktu administracyjnego W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu, t. I, Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 285 i n.) lub jako akt stosowania materialnego prawa administracyjnego. Podstawą doktrynalnego ujęcia decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego (zewnętrznego) jest wydawanie tego aktu w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Uwzględniając zasadnicze elementy powyższych określeń aktu administracyjnego, które się nawzajem dopełniają i uzupełniają podaje się także , że akt administracyjny jakim jest decyzja to: a) jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego, b) podjęta na podstawie przepisów ustanawiających kompetencję organu administracji publicznej, c) w trybie i w formie przewidzianej przepisami prawa (proceduralnego), d) określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnego adresata i w konkretnie oznaczonej sprawie ( tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Wyżej prezentowane stanowiska upoważniając do uznania niniejszej sprawy dotyczącej samowolnej budowy obiektu budowlanego za jedną sprawę administracyjną pomimo, że postępowanie przed organem pierwszej instancji miało dwa zasadniczo różne etapy. W pierwszym z nich przedmiotowy obiekt budowlany określano jako budynek letniskowy - względnie budynek rekreacji indywidualnej, zgodnie ze wskazaniem zawartym we wniosku inwestora i ustaleniami odnotowanymi do protokołu kontroli dnia 1 września 2008r. Wydane wówczas postanowienie z dnia 10 października 2008r., znak PINB [....] wskazuje w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 48 ust. 2 Pb. W drugim etapie przedmiotowy budynek określano jako budynek gospodarczy, zaś w wydanym przez organ pierwszej instancji postanowieniu z dnia 3 czerwca 2009r., znak [....] wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 49 ust. 3 Pb. Odnosząc się do tych rozbieżności należy wskazać, że wybór właściwej materialnoprawnej podstawy rozstrzygania w sprawach samowoli budowlanej należy do organu nadzoru budowlanego. Determinuje go szereg czynników, przy czym jednym z warunków prawidłowości procesu decyzyjnego jest ustalenie zamiaru inwestora co do przeznaczenia obiektu budowlanego jakim jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznym. Już na etapie wstępnym należy zatem wyjaśnić czy wzniesiony obiekt ma być użytkowany jako budynek mieszkalny, rekreacyjny , gospodarczy - względnie łączyć te funkcje, albo też mieć jeszcze inne przeznaczenie. O zamierzonym sposobie użytkowania budynku decyduje wyłącznie wola inwestora, która jest punktem wyjścia dla wyboru podstawy prawnej rozstrzygania. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy wzniesiony budynek spełnia wymogi wnikające z przepisów dla jego legalizacji zgodnie z podaną przez inwestora funkcją, tj. zmierzonym sposobem użytkowania. Nie można przy tym wykluczyć, że już po wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy w pierwszej instancji inwestor określi inaczej przeznaczenie budynku już zrealizowanego albo pozostającego w budowie. Wbrew temu, na co powołuje się skarżący, brak podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej na każdym etapie postępowania wskazywał on iż przedmiotowy obiekt ma stanowić budynek gospodarczy. We wniosku z dnia 30 lipca 2008r. S.G. zwrócił się bowiem o legalizację budynku rekreacyjnego. Podpisał po odczytaniu bez uwag protokół kontroli z dnia 1 września 2008r., w którym mowa o wzniesieniu budynku rekreacji indywidualnej. Nie kwestionował takiego jego oznaczenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 4 września 2008r., jak również nie wnosił o sprostowanie postanowienia 10 października 2008r., znak [....] , w którym mowa o domku letniskowym. Nie jest widomym jaki projekt budowlany przedłożył inwestor wraz z pismem z dnia [....] 2008r. albowiem wszystkie egzemplarze tego dokumentu zostały mu wydane na wniosek z dnia 19 grudnia 2008r., co potwierdził na wniosku własnoręcznym podpisem. Niemniej jednak dołączone wówczas zaświadczenie Burmistrz Miasta S. z dnia 31 października 2008r. znak [....] nie dotyczyło j budynku gospodarczego, lecz budynku mieszkalnego, zaś jak w nim wskazano zostało wydane na podstawie dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej. To zaś naprowadza, że także dla celów wydania zaświadczenia inwestor nie przedstawiał dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego. Dopiero w piśmie z dnia [....] 2008r. , wniesionym 29 grudnia 2008r. S.G. wskazał jako przedmiot legalizacji budynek gospodarczy oraz podał uzasadnienie dla takiego jego przeznaczenia. Do tego pisma dołączył także nowe zaświadczenie Burmistrz Miasta S. z dnia 24 grudnia 2008r. , znak [....] oraz 4 egzemplarze inwentaryzacji powykonawczej dla takiego zmienionego przeznaczenia - a nie jak nie jak uprzednio 4 egzemplarze projektu budowlanego. Ponadto, w związku z postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. znak [....] inwestor przedstawił dodatkowo projekt budowlany powykonawczy. Odmienne twierdzenia S.G. zawarte w odwołaniu, czy skardze są bezzasadne. Organ pierwszej instancji w dalszym toku postępowania uwzględnił postulowane przez niego zmiany, co skutkowało także wyborem innych niż dotychczasowe podstaw prawnych orzekania, wymuszających odmienności proceduralne. Bezzasadny jest zatem również zarzut przewłoki postępowania wiązany ze zmianą podstaw rozstrzygania. Istotnym uchybieniem jest jednak to, że prowadząc ostatecznie postępowania na podstawie art. 49b Pb , kierując do stron zawiadomienie w trybie art. 10§ 1 k.p.a., w którym mowa o budynku gospodarczym , bez zastosowania pouczenia w trybie art. 9 k.p.a, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 1 października 2009 r., znak PINB 7355/12-SU/08/09 powołuje jako materialno prawną podstawę art. 48 ust. 1 Pb oraz wydanej nakaz rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne. Takie uchybienie, jako uniemożliwiające stronom realne skorzystanie z prawa do rzeczowego wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz stanowi nawet samodzielnie , tj. niezależnie od uprzednio wskazanych braków w ustaleniach dostateczną podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkową wadą w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, stanowiącą naruszenie wymogów z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. jest także to, że zaniechano wyjaśnienia okoliczności podanych w piśmie inwestora z daty 23 grudnia 2008r. oraz sygnalizowanych w pkt 5.1 czy pkt 8.7.2. projektu budowlanego, co do prowadzenia przez niego działalności w zakresie upraw leśnych na innych posiadanych w tym rejonie działkach. Decyzja również ogólnikową i błędną ocenę prawną stanu faktycznego w zakresie, w jakim została ona wypowiedziana . Nie wskazano w niej bowiem precyzyjnie stosowanych przepisów, które nadto zinterpretowano nieprawidłowo i bez szerszej analizy. Wydając zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł istotnego naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. oraz innych wyżej wytkniętych uchybień. Również w zaskarżonej decyzji wbrew wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i 107 §1 k.p.a. nie ustalono kiedy budynek został zrealizowany, czy zakończono jego budowę , oraz czy inwestor wykazał prawo dysponowania działką nr [....] na cele budowlane, czy prowadzi gospodarstwo leśne, zaś na stwierdzenia dotyczące okresu budowy naprowadza jedynie wybór stosowanych przepisów materialnoprawnych. W przeciwieństwie do organu pierwszej instancji organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu decyzji stosowne wyjaśnienia w zakresie stosowanych przepisów prawa, które jednakże w zakresie istotnym dla wydanego rozstrzygnięcia są błędne. W szczególności nie jest tak jak przyjmuje się w zaskarżonej decyzji by organy nadzoru budowlanego były uprawnione do swobodnego uznania, że budowa budynku gospodarczego na działce nr [....] w S. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z tym, co wynika z zaświadczenia Burmistrza Miasta S. z dnia 31 października 2008r. znak [....]. Zarówno art. 48 Pb, jak i art. 49 Pb dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej wprowadzają w ust. 2 jako jeden z warunków powyższego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności : a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wykazania powyższego w obu regulacjach nie przewidziano możliwości dokonywania przez organy nadzoru budowlanego oceny własnej, lecz wprowadzono konkretne środki dowodowe. Stanowią je zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb i art. 49 b ust. 2 pkt 3 Pb). Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wiąże organy nadzoru budowlanego do momentu jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaświadczenie można określić jako czynność organu administracji publicznej polegającą na potwierdzeniu obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego ( tak R. Kędzora Ogólne postępowanie administracyjne, wyd. C.H. Beck 2008 , str. 402 -403 ) . Jest ono wydawane na zasadach kreślonych w art. art. 217 - 220 k.p.a. i jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone ( art.76 §1- 2 k.p.a. ). W doktrynie zauważa się trafnie, że dokument urzędowy jest wyposażony w tzw. domniemanie autentyczności i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone. Cechą dokumentu urzędowego jest także i to, że powinien on posiadać tzw. formalną i materialną moc dowodową. Formalna (zewnętrzna) moc dowodowa dokumentu wynika z tego, że został on wydany przez osobę uprawnioną i został skierowany na zewnątrz w celu wywołania pożądanego skutku. Materialna (wewnętrzna) moc dowodowa jest z kolei związana z treścią samego dokumentu i dotyczy znaczenia oraz skuteczności prawnej oświadczenia zawartego w dokumencie i jego komunikatywności w kontekście postępowania dowodowego( tak D. Felcenloben Zasady udostępniania danych z katastru nieruchomości, artykuł ST 2009/9/26). Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie tych domniemań, a w szczególności przeprowadzenie dowodu przeciwko treści (osnowie) dokumentów urzędowych. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić . Żaden przepis nie wyklucza możliwości wydawania zaświadczenia wielokrotnie w tej samej sprawie ( zob. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, str. 92 ) Osoba, która kwestionując treść wydanego zaświadczenia na potwierdzenie tego samego stanu faktycznego lub prawnego, może sformułować żądanie wydania zaświadczenia określonej treści, a w przypadku odmowy wydania takiego zaświadczenia skierować zażalenie do organu wyższego stopnia ( por. wyr. NSA z 29 maja 2003r., II SA 1439/02, MoP 2002/3, Nr 14, s. 626). Złożenie w sprawie niniejszej przez inwestora zaświadczenia Burmistrz Miasta S. z dnia 24 grudnia 2008r. , znak [....] , w którym stwierdzono, że budowa na działce nr [....] w S. budynku gospodarczego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego determinuje taką właśnie ocenę. Autentyczności tego dokumentu nie była kwestionowana, zaś co do materialnej treści nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów. W szczególności zaś J.P. nie przedłożyła zaświadczenia Burmistrz Miasta S o niezgodności budowy budynku gospodarczego na działce nr [....] w S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takiego stanu rzeczy nie potwierdziła też odpowiedź tego organu na pismo skierowane przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. O ile w obu kontrolowanych decyzjach podjęto polemikę z prawdziwością oceny wyrażonej w zaświadczeniu Burmistrz Miasta S. z dnia 24 grudnia 2008r. , znak [....] powyższe nastąpiło bez dogłębnej analizy wszelkich istotnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka (Uchwała Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XII/129/03 z dnia 18 grudnia 2003r. Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2004r. nr 28, poz. 377, zmieniona Uchwała Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej nr XIX/124/08 z dnia 29 kwietnia 2008r. Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2008r. nr 431, poz. 2790). W szczególności zaś nie powołano żadnego zapisu wprowadzającego zakaz zabudowy nieruchomości, czy działek budynkiem tylko budynkiem gospodarczym dla terenów oznaczonych symbolem MR - tak co do ich przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego, względnie nakaz ich budowy tylko jako obiektów towarzyszącym zrealizowanym uprzednio lub wznoszonym równolegle budynkom mieszkalnym. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W doktrynie wskazuje się trafnie , że " Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady " ( zob. komentarz do art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Fakt, czy budynek na działce nr [....] w S. powstał samodzielnie, czy został wzniesiony jako element już istniejącej zabudowy zagrodowej albo mieszkaniowej, oraz jakie ma parametry może mieć natomiast wpływ na wybór podstaw prawnych rozstrzygania o dopuszczalności i zasadach jego legalizacji pod kątem spełnienia innych wymogów niż określone w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających sposobów zagospodarowania oraz warunki zabudowy terenu zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. W kwestii kwalifikacji przedmiotowego budynku jako gospodarczego należy mieć na uwadze, że ustawa dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W art. 3 tej ustawy zawarto szereg definicji legalnych, wśród których brak określenia pojęcia zabudowy zagrodowej , czy budynku gospodarczego. Takie definicje zostały zamieszczone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem), które wydano na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Pb. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia , przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Cechą charakterystyczną obiektu budowlanego jakim jest budynek gospodarczy jest wymienione w powyższej definicji jego przeznaczenie. Ani w rozporządzeniu , ani w żadnej innej regulacji nie wprowadzono wymogu określonej kolejności realizacji obiektów budowlanych na nieruchomości, czy działce inwestora tak, by niemożliwym była realizacja budynku gospodarczego bez uprzedniego lub równoległej wzniesienia budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej innego tworzącego ją obiektu budowlanego. Taki nakaz albo zakaz samodzielnej realizacji budynków gospodarczych nie wynika w szczególności z przepisów rangi ustawowej. Tylko w taki sposób , a więc z upoważnienia zawartego w ustawie może dojść do ograniczenia prawa własności , zgodnie z art. 21, art. 30, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Z § 3 pkt 3 wynika, że Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Także w tym otwartym wyliczeniu obiektów uznawanych za zabudowę zagrodową, albo w innych przepisach rangi ustawowej nie ma mowy o kolejności budowy poszczególnych obiektów budowlanych. Nadto w obu wypadkach konieczna jest odpowiednia interpretacja szeregu używanych w definicjach legalnych pojęć, której jak dotąd w sprawie niniejszej w ogóle nie przeprowadzono. Zastrzeżenia budzi też jako dowolne, bo nie wykazane treścią obowiązujących przepisów prawa ograniczenie praw podmiotowych inwestora dokonane przez organ drugiej instancji, z którego wynika zakaz lokalizacji w budynku gospodarczym aneksu kuchennego czy, wc z umywalką - nazwanych w projekcie budowlanym powykonawczym węzłem sanitarnym. W sprawie nie wykazano zatem jako dotąd podstaw zaniechania wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 4 Pb w związku z art. art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb, zaś nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku wraz ze zbiornikiem na nieczystości płynne w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Pb narusza prawo . Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit." a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit." a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. § 205 § 2 p.p.s.a.