II SA/Kr 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej J.W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 709/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzja z dnia 26 lutego 2004 r. nakazał współwłaścicielom J.W. , E.W. , A.W. i K.W. usunięcie nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. , przy ul. [....] , na działce Nr [....]. W decyzji tej nie określono terminu wykonania nałożonego obowiązku. W dniu [....] stycznia 2005 r., wobec niewykonania w/w obowiązku, wystawiono tytuł wykonawczy i nałożono grzywnę w celu przymuszenia, która nie została uiszczona. W następnych latach postępowanie egzekucyjne biegło skomplikowanym torem. M. in. rozpatrywane było zażalenie na nałożoną grzywnę, a także toczyło się postępowanie w sprawie o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto w dniu [....] sierpnia pełnomocnik J. W. z wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lutego 2004 r. Postępowanie to zostało wznowione w dniu 20 września 2005 r., a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 17 października 2005 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 26 lutego 2004 r. W aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji dotyczącej jej losów w latach 2005-2008, w szczególności nie wiadomo, jakie były losy powyższej decyzji z dnia 17 października 2005 r. W dniu [....] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił wobec J. W. tytuł egzekucyjny za opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie [....] zł. oraz tytuł egzekucyjny za samą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [....] zł. Tytuły te zostały przesłane do Urzędu Skarbowego w M. Następnie, w dniu [....] kwietnia 2008 r. pełnomocnik J.W. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z wyboru adresata tych zarzutów i z początku pisma zawierającego te zarzuty, dotyczą one postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. w oparciu o dwa w/w tytuły wykonawcze. Nie obejmują jednak swym zakresem egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 26 lutego 2004 r. Jednakże sama treść pisma zawierającego te zarzuty określa inny ich zakres. W uzasadnieniu napisano bowiem, że podstawą wnoszonych zarzutów są art. 33 pkt 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj.: - brak wymagalności obowiązku wynikający z nieokreślenia terminu usunięcia nieprawidłowości, podczas gdy z art. 66 ustawy prawo budowlane wynika, iż niezbędnym elementem formalnym wydania decyzji na podstawie wskazanego powyżej artykułu jest wskazanie terminu wykonania obowiązku,, - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z jego treścią wynikającą z tytułu wykonawczego poprzez błędne wskazanie kręgu współwłaścicieli zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości, - błąd co do osoby zobowiązanego poprzez skierowanie egzekucji tylko wobec jednego ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w M. przy ul. [....] tj. tylko wobec J.W. , podczas gdy z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia [....] wynika iż przedmiotowa grzywna została nałożona na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W dalszej części zarzutów zwrócono uwagę na obowiązek uwzględnienia przez organ wszystkich stron postępowania. Nieuwzględnienie wszystkich stron w decyzji stanowi ewidentne naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak również szczególnie ciężkie naruszenie przepisów proceduralnych. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. przesłał powyższe zarzuty do Powiatowego Inspektora Nadzoru 3 Budowlanego w M. celem uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 2 maja 2008 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Orzekł jednocześnie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego i o odmowie jego umorzenia W uzasadnieniu napisano, że podnoszone we wniosku zarzuty, dotyczące art 33 pkt 2 i pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, dotyczą kwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 26 lutego 2004 r., z której wynika egzekwowany obowiązek. Z uwagi na to, iż decyzja do dnia dzisiejszego nie została w postępowaniu nadzwyczajnym wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązek z niej wynikający jest wymagalny od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie w zakresie zarzutu, o którym mowa w pkt 4 art. 33 powołanej wyżej ustawy informuje się, iż w przypadku zobowiązania solidarnego, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, wykonanie obowiązku przez któregokolwiek z dłużników, powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do pozostałych dłużników solidarnych. Stwierdzono, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych wart. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik J.W. zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy oraz art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -poprzez: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu iż decyzja administracyjna z dnia 26 lutego 2004 r. jest ostateczna oraz błędne określenie w tytule wykonawczym z dnia 24 stycznia 2005 r. stron zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości. Zarzucono faktyczne zaniechanie zajęcia stanowiska w przedmiocie zasadności wniesionych zarzutów i niedostateczne wykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w stanie faktycznym sprawy zarzuty wniesione przez zobowiązanego nie zasługują na uwzględnienie i tym samym naruszenie zasady przekonywania. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. Nr [....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu napisano, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wniesienia przez zobowiązanego zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podstawą takiego zarzutu może być wyłącznie jedna z wyliczonych w art.33 przesłanek. Zgodnie z art.34 § 1 PostEgzU "zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, Z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa wart. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca". Zwrócono uwagę, że w przypadku kiedy nie wykonany dobrowolnie obowiązek wynika z decyzji PINB, organ ten jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym dla obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tym samym skoro niewykonany obowiązek wynika z decyzji podjętej przez PINB działający jako organ l instancji, to zgodnie z powyższym wierzycielem obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającym z tej decyzji - jest PINB. Jest on również w tym zakresie organem egzekucyjnym. Wierzyciel stosując grzywnę w celu przymuszenia, działa także jako organ egzekucyjny, samo natomiast wyegzekwowanie nałożonej ostatecznie grzywny następuje poprzez wystawienie przez PINB nowego tytułu wykonawczego i skierowanie go wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do organu egzekucyjnego jakim jest właściwy miejscowo Naczelnik Urzędu Skarbowego. W sytuacji takiej bowiem PINB działa wyłącznie jako wierzyciel, natomiast nie jest już organem egzekucyjnym, bowiem nie uiszczona grzywna staje się zobowiązaniem o charakterze pieniężnym. Na powyższe postanowienie pełnomocnik J.W. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 19, 20, 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzucono błędne przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. był właściwy do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, bezpodstawne przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem egzekucyjnym należności pieniężnych, zaniechanie zajęcia stanowiska w przedmiocie zasadności zarzutów w sprawie wymagalności obowiązku, zaniechanie sporządzenia uzasadnienia prawnego, błędne przyjęcie, iż osoby zobowiązane w egzekucji, należy utożsamiać z zobowiązanymi określonymi w egzekwowanej decyzji wprost, podczas gdy z akt sprawy wynika, że decyzja administracyjna nie obejmuje wszystkich stron postępowania, bezpodstawne przyjęcie, iż dokumenty ujawniające zmieniony stan prawny nieruchomości zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. W uzasadnieniu skargi napisano, że w obrębie świadczeń niepieniężnych PINB jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, natomiast w zakresie świadczeń pieniężnych nie jest już organem egzekucyjnym. Napisano dalej, że ani PINB ani MWINB nie odnieśli się do zarzutów. Ponadto PINB miał świadomość tego, że krąg osób zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości w budynku jest inny, niż wynikający z decyzji z dnia 26 lutego 2004 r., co wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wznowienia postępowania. W dłuższym wywodzie, opartym o literaturę i orzecznictwo wskazano dalej na obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Dotyczy to wszystkich stron, w tym ich następców prawnych. Stwierdzono na zakończenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie był władny do wydania ostatecznego postanowienia uznającego zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione oraz wydania postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i odmowie jego wstrzymania. Takie rozstrzygnięcia winien był wydać Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienia są wadliwe i skarga jest skuteczna, jednakże całkowicie z innych powodów niż te, na które powołuje się strona skarżąca. Żadna ze stron bowiem - ani skarżący, ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , ani też [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zauważyli, że w analizowanej tu sprawie mamy do czynienia nie z jednym, ale z dwoma postępowaniami egzekucyjnymi. Pierwsze postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 24 stycznia 2005 r., dotyczący obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. To postępowanie toczy się i toczyć się powinno przed organami nadzoru budowlanego jako organami egzekucyjnymi. Drugie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w oparciu o dwa tytuły egzekucyjne z dnia 3 kwietnia 2008 r., dotyczące obowiązku wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i obowiązku uiszczenia samej tej grzywny. To postępowanie toczy się i toczyć się powinno przed organami skarbowymi jako organami egzekucyjnymi. Powiązanie pomiędzy tymi postępowaniami formalnie może polegać tylko na tym, że zgodnie z art. 34§ 1 z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.) organ egzekucyjny rozpatruje niektóre grupy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. W analizowanej tu sprawie właśnie w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym wobec obowiązków związanych z grzywną w celu przymuszenia zasięgnięcie takiego stanowiska jest obowiązkowe. Przedstawiony wyżej stan niniejszej sprawy wskazuje na to, że pełnomocnik J.W. sformułował wprawdzie zarzuty dotyczące merytorycznie pierwszego z wymienionych postępowań egzekucyjnych (w sprawie obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku), ale skierował je do organu właściwego do prowadzenia drugiego z tych postępowań - Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał te zarzuty za wniesione w postępowaniu prowadzonym przez niego, gdyż zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zajęcie wobec tych zarzutów stanowiska. Nie było to posunięcie właściwe, gdyż ze względu na treść wniesionych zarzutów powinien był one je przekazać temu Inspektorowi według właściwości. Skoro jednak wybrał zwrócenie się o zajęcie stanowiska, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. winien był takie stanowisko zająć i nie wydawać postanowienia o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. Postanowienie takie może bowiem zapaść w innym trybie niż ten, który został uruchomiony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. W rezultacie należy uznać, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , jak i orzekający w II instancji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działał j jako organy niewłaściwe w sprawie a przynajmniej naruszyli dyspozycję art. 1a pkt 7 i art. 34 § 1 cyt. ustawy, gdyż nie byli oni organami egzekucyjnymi i powinni byli jedynie wyrazić swoje stanowisko a nie wyręczać Naczelnika Urzędu Skarbowego w jego kompetencji. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu II instancji naruszyły prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił oba postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.