II SA/Kr 712/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala; II. zasądza na rzecz pełnomocnika skarżącego radcy prawnego M.C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu; III. oddala wniosek skarżącego o zwrot kosztów sądowych. Organ I instancji - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] 2002 r [...] orzekł na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, oraz art. 32 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64/1998, poz. 414 ze zm.) o odmowie przyznania J. Ł. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji Kierownik OPS ustalił, że wnioskujący o przyznanie zasiłku J. Ł. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z matką S. Ł.. Dochód dwuosobowej rodziny stanowi renta rodzinna i zasiłek pielęgnacyjny matki w łącznej kwocie [...] zł, oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie [...] zł.- łącznie [...] zł. Dochód ten jest zatem wyższy od określonego prawem kryterium dochodowego , które wynosi w przypadku wnioskującego [...],-zł -zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy. J. Ł.nie spełnia więc kryteriów uprawniających do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego . Ponadto w [...] 2001 r. rodzinie J. Ł. została przyznana pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł , planuje się także przyznanie pomocy w formie paczki żywnościowej na święta, J. Ł. zobowiązał się do dostarczenia rachunków za wykupione lekarstwa oraz karty aktywności zawodowej. Ze zobowiązań tych nie wywiązał się. Organ uznał więc że nie zachodzą także szczególne okoliczności, które przy skromnych możliwościach finansowych ośrodka uzasadniałyby przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Od powyższej decyzji odwołał się J. Ł., podnosząc, że wniosek jego dotyczył zabezpieczenia społecznego w oparciu o art. 67 Konstytucji RP, oraz ustawy z 29 listopada 1990 r o pomocy społecznej. Zarzucił, że spełnia wszystkie warunki tak do zasiłku okresowego jak i celowego, oraz innych form pomocy. Do obliczenia kryterium stosuje się art. 2a ust. 1 pkt. 1, 2, 2a ustawy . Pod adresem [...] zamieszkuje odwołujący, jego brat z żoną i dwójką dzieci, oraz matka, tj. w sumie sześć osób. Pracownik Ośrodka pominął tę okoliczność, oraz nie wziął pod uwagę zarobków brata, naruszając w ten sposób normy obowiązujące przy ustalaniu podstaw do udzielenia pomocy społecznej. Uzasadnieniem przyznania tej pomocy jest także ubóstwo, bezrobocie, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, długotrwała choroba itd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno podjąć kroki zmierzające do prawidłowego i zgodnego z prawem działania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 31 lipca 2002 r. nr [...], w oparciu o przepisy art. 2 ust. 4 i art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium ustaliło, że J. Ł. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z matką , a więc w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią oni rodzinę. W świetle art. 4 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługiwałoby J.Ł. wówczas, gdyby w czasie wydania zaskarżonej decyzji miesięczny dochód w jego rodzinie nie przekraczał kwoty [...],złotych. Tymczasem dochód ten wynosił [...] zł (renta matki, zasiłek pielęgnacyjny matki, dochód z gospodarstwa rolnego) a więc zdecydowanie przekraczał kryterium dochodowe. Ustalenia warunków rodzinnych i materialnych J. Ł. dokonano w oparciu o uaktualniony wywiad rodzinny. Z wywiadu tego wynika, że prowadzi on wspólne z matką gospodarstwo domowe, odrębne od gospodarstwa swojego brata J. Ł. i jego rodziny. Informacje te podał do wywiadu osobiście J. Ł., nadto fakt ten znajduje potwierdzenie w oświadczeniu pisemnym jego bratowej B., zawartym w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało nadto, iż odwołujący nie kwalifikuje się także do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego lub okresowego. Mieszka w domu rodzinnym, w którym ma zapewnione przez matkę podstawowe warunki bytowe , a więc miejsce do spania, wyżywienie. Nadto nie przejawia żadnej chęci do podjęcia choćby dorywczej pracy ani nie stara się pomagać matce w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, chociaż pozostaje na jej utrzymaniu. Na terenie gminy [...] mieszka wiele rodzin, które znajdują się w niedostatku, nie posiadających żadnego dochodu, bądź takich których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. W tej sytuacji Ośrodek Pomocy Społecznej, dysponując bardzo ograniczonymi środkami stara się pierwszej kolejności wspierać rodziny żyjące w skrajnym ubóstwie. J.Ł. nie znajduje się aż w tak trudnym położeniu materialnym i związku z tym uzasadniona jest odmowa przyznania pomocy pieniężnej ze środków pomocy społecznej. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy J. Ł.. W skardze zarzucił sprzeczne z normami prawa postępowanie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dopuszczanie się przez pracowników Ośrodka przestępstw nadużycia władzy i niegospodarności, brak woli korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia sprawy, wykonywanie obowiązków służbowych przez pracowników ośrodka wyłącznie pod "dyktando" przełożonych z pominięciem przepisów prawa. Skarżący zarzucił błędne ustalenia organów w przedmiocie odmowy podjęcia przez niego pracy , oraz w przedmiocie istnienia w domu zamieszkiwanym przez skarżącego dwóch odrębnych gospodarstw domowych - tj. Skarżącego i jego matki oraz brata skarżącego wraz z żoną i dziećmi. Zarzucił, że pisemne oświadczenie bratowej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa zostało uzyskane przez pracowników Ośrodka podstępnie i jest nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi -art. 3 § 1 i art. 134 § l ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( w skrócie ppsa) W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga J. Ł. w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a tylko takie naruszenie prawa , w świetle przepisu art. 145 ustawy ppsa daje podstawę do zastosowania przez sąd administracyjny rozstrzygnięć w tym przepisie przewidzianych. Badając prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, oraz prawidłowość przeprowadzonego postępowania pod względem zgodności z przepisami kpa, Sąd zważył: Z treści przepisów art. l i art. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 98.64.414 z późn. zm.) powołanych w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnych sytuacji życiowych. Celem pomocy społecznej jest między innymi zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Skarżący J. Ł. w swoim wniosku z dnia [...] 2002 r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wnosił o udzielenie pomocy w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb , podając w uzasadnieniu, że pomoc przyznana mu na wniosek z [...] 2001 r. jest "niezmiernie niska do potrzeb o jakie się ubiegałem tz. na zakup węgla, lekarstwa i żywności". Słusznie więc organy prowadzące postępowanie uznały, że wniosek skarżącego dotyczył udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup wyżej wymienionych artykułów. Przepis art. 32 ust. 2-5 ustawy o pomocy społecznej wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Wyliczenie to ma wprawdzie charakter przykładowy, ale jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy słusznie powołały się na treść przepisów art. 3, art. 4 i art. 32 ust. l i 2 ustawy. W szczególności zważyć należy, że pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. l ustawy, łącznie z wystąpieniem którejś z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt. 1-11 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w przypadku skarżącego brak podstawowej przesłanki kwalifikującej go do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Organy prowadzące postępowanie administracyjne przeprowadziły dowody mające stanowić podstawę ustalenia dochodu na osobę w rodzinie, na podstawie których ustaliły, że dochód w rodzinie skarżącego wynosi [...] złote, a więc jest wyższy od kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 4 ust. l ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, które to kryterium wynosi [...] ,- złotych. Podstawę tak wyliczonego dochodu stanowiły: dane wynikające z wywiadu środowiskowego (rodzinnego), dane wynikające z dokumentów dotyczących wysokości renty matki skarżącego wraz z kwotą zasiłku pielęgnacyjnego, oraz dane wynikające z informacji zawartej w nakazie płatniczym, dotyczące powierzchni gruntów i powierzchni przeliczeniowej gruntów podatnika, z którego wynika, że powierzchnia przeliczeniowa gruntów podatnika ([...]) wynosi l, 80 ha. Skarżący nie kwestionował tak ustalonych wielkości ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstnacyjnej, ani w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodność z prawdą powyższych danych potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem złożonym w dniu [...] 2002 r. na formularzu w/w wywiadu, w tym dniu przeprowadzonego. Oceniając tak przeprowadzone dowody mające stanowić podstawę ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie sąd uznał, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Kolejną kwestią podlegającą ocenie sądu w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 ustawy winny być dane dotyczące ilości osób w rodzinie, na które przypadają ustalone w sposób powyższy dochody, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 2a ustawy , Jak stanowi ten przepis w punkcie l pojęcie "rodzina" w rozumieniu ustawy oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, z zastrzeżeniem art. 4 a . Ustalenia organów w tym zakresie- wbrew stanowisku skarżącego uznać należy za prawidłowe, zgodne z brzmieniem ustawy. Także dowody przeprowadzone celem dokonania tych ustaleń uznać należy za przeprowadzone w sposób odpowiadający regułom wynikającym z art. 7 ,75 i 77 kpa., oraz ocenione zgodnie z art. 80 kpa, zaś stanowisko organu przedstawione zostało w sposób odpowiadający regułom ustanowionym w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim podkreślić należy, że z samych twierdzeń skarżącego wynikających z zawartych w wywiadach środowiskowych zapisów wynikają wnioski, jaki wyciągnęły organy ustalając ilość osób w rodzinie , w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Zarówno w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] 2002 r. jak i w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] 2002 r. skarżący podał, że skład rodzinny gospodarstwa domowego (rodziny) to on , oraz matka S, oraz, że prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe. Podejmując zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dysponowało obydwoma wywiadami i kompletem aktualnych dokumentów dotyczących w szczególności wysokości dochodów matki skarżącego, z którą wspólnie skarżący gospodaruje. O ile można by twierdzić, że dane stanowiące podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostały zebrane w sposób bezwzględnie odpowiadający regułom przeprowadzania dowodów zawartym w kpa (brak podpisu skarżącego pod tekstem wywiadu, ustalenie danych dotyczących dochodów matki skarżącego tylko na podstawie poprzedniego wywiadu), to organ II instancji przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie , zgodnie z regułami wynikającymi z art. 138 kpa , tj. ponownie rozstrzygając sprawę, dysponował prawidłowo przeprowadzonymi dowodami na okoliczność ilości osób w rodzinie, oraz danymi wynikającym z aktualnych dokumentów na okoliczność wysokości dochodu na osobę w rodzinie. Tak zebrany materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i ustalenie to uznać należy za prawidłowe. Stanowisko skarżącego zawarte w skardze i zarzut, że ustalenia dokonane przez organy w przedmiocie ilości osób w rodzinie oparte zostały na podstępnie uzyskanym przez pracowników ośrodka oświadczeniu bratowej skarżącego są gołosłowne i nie znajdują żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Decydujące znaczenie mają bowiem informacje wynikające z treści wywiadów pochodzące od samego skarżącego. Nie znajduje uzasadnienia w świetle zasad doświadczenia życiowego kategoryczne twierdzenie skarżącego, że w domu zamieszkiwanym przez sześć osób (w tym dwoje dzieci) brak warunków do prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych, bowiem prowadzenie odrębnych gospodarstw nie jest uzależnione od warunków lokalowych. Podkreślić należy także, iż przepis art. 2a ust. pkt. 1 mówi odnosi pojęcie rodziny do osób "wspólnie zamieszkujących i gospodarujących" nie używa zaś określenia odrębnego "gospodarstwa domowego". Niewątpliwie z materiału dowodowego wynika, że skarżący zamieszkuje i gospodaruje wspólnie ze swoją matką, nie zaś ze swym bratem i bratową. Skoro podstawową przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest kryterium dochodowe ustalone w art. 4 ust. l ustawy, to uznać należy za słuszne ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący kryterium tego nie spełnia. Wobec niespełnienia przez skarżącego warunków uzyskania pomocy społecznej w oparciu o powyższe przesłanki, organy - zarówno I jak i n instancji rozważały istnienie przesłanek do przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w oparciu o art. 31 a ustawy. Analizując sytuację skarżącego uznały jednak , że nie kwalifikuje go ona także do skorzystania z tej formy pomocy. W oparciu o przeprowadzone dowody organy prawidłowo ustaliły, że skarżący mieszka w domu rodzinnym, ma zapewnione podstawowe warunki bytowe - miejsce do spania i wyżywienie, przy tym nie przejawia chęci podjęcia choćby pracy dorywczej lub innej, polegającej na robieniu koszyków czy mioteł. Nie pomaga także matce w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pozostając na jej utrzymaniu. Ustalenia te uznać należy za prawidłowe. Zważyć nadto należy, że skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał 43 lata i nie uskarżał się na żadne dolegliwości, nie miał także ustalonego stopnia niepełnosprawności. Słusznie zatem stwierdziły organy, iż brak podstaw do uznania, że zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony" , o którym mowa w art. 31 a ustawy. Organy zgodnie z brzmieniem tego przepisu rozważyły , czy przypadek taki nie zachodzi i prawidłowo , z pominięciem okoliczności przekroczenia kryterium dochodowego ustaliły, że brak podstaw do zastosowania przepisu art. 31 a ustawy, biorąc pod uwagę także ograniczoną wysokość środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] . Takie postępowanie organu jest zgodne z ustaloną linią orzecznictwa dotyczącą stosowania art. 31 a ustawy ( por. orzeczenia: NSA z 1. 04. 1998 r. II SA/Łd 744/97, NSA z 16. 10. 2001 r. I SA 2694/00, NSA z 6. 01. 1999 r. SA/Rz 569/97). Nie mają natomiast znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarzuty skarżącego zawierające krytykę działań pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]oraz członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Sączu. Brak jakichkolwiek dowodów na poparcie tych zarzutów czyni je gołosłownymi, a więc nie mogącymi wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji dokonywaną przez Sąd. Odnośnie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z pism OPS w [...] kierowanych do skarżącego w dniach [...]. 2006 r. i [...]. 2006 r., oraz z akt postępowań administracyjnych toczących się w OPS w [...] z wniosków brata skarżącego i jego rodziny Sąd zważył : zgodnie z art. 106 § 3 ustawy ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższego przepisu stwierdzić należy, że przedłożone przez skarżącego pisma, dotyczące udostępnienia skarżącemu akt sprawy, przeglądania tych akt, oraz sporządzania z nich odpisów są odpowiedziami na wnioski skarżącego składane w dniach [...] 2006 r. i [...]. 2006 r. , a więc ponad cztery lata po wydaniu zaskarżonej decyzji. Treść powyższych dokumentów wskazuje, że nie mają one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie ma także znaczenia dla tego rozstrzygnięcia przebieg postępowania w sprawach toczących się aktualnie przed organami administracji orzekającymi w sprawach pomocy społecznej, z wniosków brata skarżącego oraz jego rodziny. Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzec jak w sentencji Wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy ppsa, oraz przepisu § 14 ust. 2 pkt. l lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając obowiązek zasądzenia kwoty wynagrodzenia powiększonej o 22 % stawkę podatku VAT ([...] ,-zł + 52,80 zł).