II SA/Kr 716/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Burmistrz Miasta Nowy Targ postanowieniem z dnia 7 września 2020 r., znak [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), odmówił wydania I. D. zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową położonego w Nowym Targu przy ul. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerem [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, projektowe zamierzenie wnioskodawcy ma polegać na zmianie sposobu użytkowania części lokali mieszkalnych położonych na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego na lokale usługowe - przychodnię (świadczenie usług medycznych). Organ ustalił, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nowy Targ [...]) przyjętym uchwałą nr XXXV7297/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego 2013 r., poz. 5475 z późn. zm.). Zgodnie z ustaleniami planu, teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem "4MW" tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ramach przeznaczenia podstawowego dla tego terenu wyszczególniona jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W terenie tym jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono między innymi usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2, usługi w parterach budynków wielorodzinnych, place zabaw dla dzieci, zieleń urządzona, komunikacja wewnętrzna, parkingi, sieci, urządzenia, obiekty infrastruktury technicznej. Burmistrz Miasta Nowy Targ wskazał przy tym, że obecnie na terenie inwestycji zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanym garażem podziemnym na 43 stanowiska, częścią usługową zrealizowany na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego znak: [...] z dnia 29 maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Dla ww. budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wydał pozwolenie na użytkowanie - decyzja [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. Rozpatrując złożony wniosek Burmistrz Miasta Nowy Targ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie objętym wnioskiem usługi mogą być realizowane wyłącznie jako wbudowane w parterze budynku wielorodzinnego lub też jako usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2 w wolnostojących budynkach usługowych. Plan nie dopuszcza realizacji usług w budynkach wielorodzinnych na wyższych kondygnacjach niż parter. Tym samym zdaniem organu zmiana sposobu użytkowania części lokali mieszkalnych położonych na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego na lokale usługowe jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył I. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7a K.p.a. polegającego na dokonaniu interpretacji § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ [...]) w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na niekorzyść skarżącego, poprzez uznanie, że na terenie oznaczonym symbolem MW4, nie jest możliwym zmiana przeznaczenia lokalu zlokalizowanego na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego mieszkaniowego na usługowy, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis nie zabrania takiego wykorzystania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r., znak: [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, w zw. z art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że materialnoprawną podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2012 r. stanowił przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w Nowym Targu przy ulicy [...] i objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ [...]) przyjętym uchwałą nr XXXV/297/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r. z późniejszymi zmianami i położone są w obszarze oznaczonym w planie symbolem "4MW", dla którego obowiązują zasady zagospodarowania terenów, określone w § 21 ust. 2-8 planu miejscowego. Obecnie teren ten zabudowany jest budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ [...] jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2, usługi w parterach budynków wielorodzinnych, place zabaw dla dzieci, zieleń urządzona, komunikacja wewnętrzna, parkingi, sieci, urządzenia, obiekty infrastruktury technicznej. Ponadto w § 2 pkt 1 ppkt 10) zdefiniowane zostało pojęcie przeznaczenia dopuszczalnego, przez co należy rozumieć: "planowany rodzaj użytkowania terenu, który nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym, a jedynie go uzupełnia". Z treści § 21 ust. 4 i ust. 5 wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację trzech rodzajów budynków, tj.: budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterach, budynki usługowe. Zdaniem Kolegium miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 26 (Równia Szaflarska) nie dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem "4MW" lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami które mogłyby być świadczone na innej kondygnacji takiego budynku niż parter. I. D. na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia, jak i uchylenia postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów mających wpływ na wydane orzeczenie, a to § 21 ust. 3 Uchwały nr XXXV/297/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r. poprzez dokonanie jej błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten nie dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem "4MW" lokalizację budynku wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi na innej kondygnacji niż parter. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skarżący przywołał treść § 21a miejscowego planu, wskazując, że przepis został wprowadzony uchwałą Rady Miasta z dnia 7 września 2015 r. nr XII/105/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ [...] Skarżący podkreślił, że warunki określone dla terenów wymienionych w § 21a są całkowicie inne niż dla tych wskazanych w § 21. Głównym różnicami są zakres usług jakie mogą być świadczone. Na terenach wskazanych w § 21a mogą być wykonywane tylko usługi nieuciążliwe. Istotnym jest również kwestia określenia miejsca oraz powierzchni na jakiej mają być świadczone przedmiotowe usługi. Zgodnie z § 21 ust 3 usługi nieuciążliwe mogą być prowadzone bez ograniczeń powierzchni budynku oraz jego rodzaju z ograniczeniem powierzchni sprzedaży do 2000 m2. Kwestia ta odmiennie jest regulowana w § 21a ust. 3 pkt 1 który nie odnosi się do powierzchni sprzedaży a powierzchni zabudowy budynku w którym mogą być świadczone usługi nieuciążliwe i tego rodzaju. W przypadku nieruchomości posadowionych na terenie objętym regulacjami § 21a niemożliwe jest świadczenie na parterze budynku wielorodzinnego innych usług jak nieuciążliwe. Skarżący zaznaczył, że prawodawca zdefiniował w sposób legalny, jedynie pojęcie usług nieuciążliwych, przy czym w przedmiotowym w przedmiotowym akcie posługuje się również innymi rodzajami usług np. usługi sakralne. Odwołując się do definicji pojęcia "przeznaczenia dopuszczalnego" zawartej z § 2 ust 1 pkt 10 skarżący stwierdził, że nie sposób uznać, że wskazany przez skarżącego sposób użytkowania lokalu na wyższej kondygnacji, będzie kolidował z pierwotnym sposobem użytkowania. W ocenie skarżącego, tylko i wyłącznie w przypadku uznania, że sposób użytkowania koliduje z głównym przeznaczeniem terenu możliwe jest stwierdzenie, niezgodności planowanego sposobu użytkowania z miejscowym planem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 122 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 556/18 wyjaśnił, że ostatni z zacytowanych przepisów daje możliwość wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, a która nie powinna z różnych przyczyn być w tym trybie rozpoznawana. Jest to zabezpieczenie przed rozpoznaniem w postępowaniu uproszczonym sprawy, która wymaga rozprawy. W związku z tym, należy wyjaśnić, że Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie zaistnienia przesłanek skutkujących przekazaniem sprawy do rozpoznania na rozprawie, co oznacza brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Stosownie do treści art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), który stanowi podstawę uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o zgodności z zapisami miejscowego planu zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części lokali mieszkalnych położonych na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego na lokale usługowe - przychodnię (świadczenie usług medycznych). Zarzuty skargi sprowadzają się do wskazania, że wydając zaskarżone postanowienie, organy dokonały błędnej interpretacji zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nowy Targ [...] przyjętego uchwałą nr XXXV7297/2013 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r., poz. 5475 z późn. zm.). Kwestie sporne dotyczą interpretacji postanowień zamieszczonych w § 21, który dotyczy zagospodarowania (między innymi) terenu określonego symbolem "4MW" na którym znajduje się budynek wielorodzinny objęty wnioskiem. Wspomniany § 21 planu - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - brzmi następująco: 2. Przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. 3. Przeznaczenie dopuszczalne: usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2, usługi w parterach budynków wielorodzinnych, place zabaw dla dzieci, zieleń urządzona, komunikacja wewnętrzna, parkingi, sieci, urządzenia, obiekty infrastruktury technicznej. 4. Realizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach na następujących zasadach: 1) wysokość budynków nie może przekraczać 18 m; 2) dachy budynków należy realizować, jako dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 20°- 45° lub płaskie; 5. Realizacja wolnostojących budynków usługowych na następujących zasadach: 1) wysokość budynków nie może przekraczać 9 m; 2) dachy budynków należy realizować, jako dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale 22°- 45° lub płaskie; (...) Należy zgodzić się z organami, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z postanowieniami planu. Określając przeznaczenie dopuszczalne w § 21 ust. 3 uchwałodawca wyraźnie rozróżnił usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000m2 i usługi w parterach budynków wielorodzinnych. Nie ulega wątpliwości, że w budynkach wielorodzinnych usługi zostały dopuszczone wyłącznie na parterze, natomiast usługi nieuciążliwe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 2000 m2 mogą być realizowane w wolnostojących budynkach usługowych. Potwierdzeniem słuszności takiego rozumowania jest brzmienie dalszych zapisów zamieszczonych w ust. 4 i 5, w których w sposób odmienny uregulowano zasady dotyczące wysokości i kątów nachylenia połaci dachowych w odniesieniu do wolnostojących budynków usługowych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach. Na obszarze MW4 przewidziano zatem trzy rodzaje budynków: budynki wielorodzinne, budynki wielorodzinne z usługami w parterach oraz wolnostojące budynki usługowe i jedynie w tych ostatnich usługi mogą być realizowane również na wyższych kondygnacjach. Uzasadnienia dla odmiennej wykładni ww. przepisów nie może stanowić brzmienie § 21a wprowadzonego uchwałą Nr XII/105/2015 Rady Miasta Nowy Targ w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ [...]) z dnia 7 września 2015 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2015 r., poz. 5382), który dotyczy innego obszaru. Ponadto o ile można się zgodzić, że zapisy powołanego § 21a są bardziej precyzyjne i wprowadzają dodatkowe warunki dla możliwości prowadzenia działalności usługowej, to jednak należy zauważyć, że konsekwentnie działalność taka możliwa jest w budynkach wielorodzinnych wyłącznie na poziomie parteru, bądź w wolnostojących budynkach usługowych. Podkreślane skardze wprowadzenie rozróżnienia na usługi uciążliwe i nieuciążliwe jest bez znaczenia, albowiem okoliczność rodzaju usług była irrelewantna dla oceny zgodności z prawem wydanego postanowienia. Odmowa wydania zaświadczenia wynikała z faktu, że miejscowy plan dopuszcza na omawianym terenie w przypadku budynków wielorodzinnych świadczenie usług wyłącznie na parterze. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo zinterpretowały postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do planowanej zmiany sposobu użytkowania części lokali mieszkalnych położonych na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego na lokale usługowe. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.