II SA/Kr 721/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skarg A. C., K. B., J. O. oraz K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. C., K. B., J. O. kwotę [...]zł (słownie: jeden tysiąc trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku garażowo - gospodarczego na części działki nr [...] obr. [...] jed. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 i następne u.p.z.p. W toku postępowania sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną przez i uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie. Prezydent Miasta K. wskazał także, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a realizacja inwestycji w przyjętych wartościach poszczególnych parametrów wpisze się w okoliczny ład przestrzenny i nie wpłynie negatywnie na okoliczną zabudowę ulicy [...]. W konkluzji, organ I instancji stwierdził, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie złożyli A. C., K. B., J. O. reprezentowani przez radcę prawnego B. M., a także K. P., reprezentowany przez radcę prawnego H. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 marca 2017r. (nr [...]), działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2016, 778 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że znajdujące się w aktach sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostało podpisane przez osobę do tego uprawnioną. Stwierdzono, że sama decyzja oraz jej załącznik nr [...] "Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej (część tekstowa)" nie zostały podpisane, a jedynie potwierdzone pieczątką kierownika właściwego referatu - W. B., który także podpiął inne pisma wydane w przedmiotowej sprawie. Natomiast załącznik nr [...] (graficzny) oraz nr [...] "Warunki Zabudowy" zostały opatrzone zarówno pieczęcią, jak i podpisane przez W. B.. W tym stanie rzeczy, Kolegium podjęło działania celem ustalenia, czy ww. decyzja organu I instancji weszła w ogóle do obrotu prawnego. Mając na względzie zainicjowany przez dwie strony postępowania (reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników) tryb odwoławczy, organ II instancji pismem z dnia 7 marca 2017 r. wezwał odwołujących oraz inwestora do przedłożenia do SKO ww. decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami jakie strony otrzymały od organu I instancji w oryginale lub w kserokopii prawidłowo poświadczonej za zgodność z oryginałem, przez osobę uprawnioną w świetle art. 33 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu kserokopii przedłożonych i poświadczonych przez profesjonalnych pełnomocników decyzji, SKO stwierdziło, że zawierają one wszystkie załączniki i zostały opatrzone prawidłowym podpisem wraz ze wskazaniem stanowiska służbowego (pieczątka). Mając to na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż w sytuacji, gdy w aktach sprawy pozostanie egzemplarz decyzji niepodpisanej - tak jak ma to miejsce w badanej sprawie - to doręczenie stronie podpisanego egzemplarza oznacza, że mamy do czynienia z aktem prawnym formalnie istniejącym w obrocie prawnym. To zaś pozwoliło organowi II instancji na rozpoznanie złożonych odwołań od ww. decyzji Prezydenta Miasta K.. Przechodząc do kontroli ww. rozstrzygnięcia, organ II instancji stwierdził, że parametry inwestycji zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i wyczerpująco uzasadnione, a zabrany materiał dowodowy jest kompletny. W ocenie SKO, zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie inwestycyjne realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Skargę na powyższą decyzję Kolegium w terminie ustawowym wnieśli A. C., K. B., J. O. reprezentowani przez radcę prawnego B. M.. W uzasadnieniu podniesiono, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podpisania decyzji organu I instancji. Ponadto z ostrożności procesowej wskazano, iż SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, pomimo braku zapewnienia inwestycji prawidłowego dostępu do drogi publicznej (zbyt wąski pas pieszo-jezdny) oraz braku kontynuacji funkcji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł również K. P. reprezentowany przez radcę prawnego H. P.. W uzasadnieniu skargi zarzucono decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo, iż wnioskowane zamierzenie budowlane nie stanowi kontynuacji w stosunku do obszaru poddanego analizie oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy poprzez uznanie, iż inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto rozstrzygnięciu Kolegium zarzucano naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - prawidłowego dostępu do drogi publicznej, parametrów istniejącej drogi dojazdowej, a także kwestii związanych z usytuowaniem inwestycji w-granicy działki sąsiedniej. Odpowiadając na ww. skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organ odwoławczy podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie z 30 maja 2017 r. dopuścił się kwalifikowanego przepisów postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że zalegająca w nich "decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2016r." ustalająca warunki zabudowy oraz jej załącznik nr [...] "Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej - część tekstowa" nie zostały podpisane, a jedynie zawierają pieczątkę (k.216 i 230 a. adm.) – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. - Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i U. W. B. . Co istotniejsze jednak, wbrew temu co zostało stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, na przedłożonych na wezwanie organu II instancji kserokopiach decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2016r. (zarówno decyzji jak i stanowiącym jej integralną część załączniku nr [...]) nie widnieje podpis osoby uprawnionej do jej wydania tj. W. B. (dowód: k. 313, 319, 331, 345 akt administracyjnych). Powyższe zostało również potwierdzone na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 28 września 2017r. podczas okazania przez pełnomocników strony skarżącej decyzji organu I instancji W tak ustalonym stanie faktycznym, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ odwoławczy w ogóle nie miał podstaw prawnych do merytorycznego badania pisma w trybie odwoławczym, nawet jeżeli zostało ono zatytułowane "decyzja", lecz powinien stwierdzić niedopuszczalność wniesionych odwołań, brak bowiem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej organu I instancji, od której mogłyby być one wniesione. Tym samym Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji, której nie ma, dopuściło się kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi obligatoryjny element decyzji, a co więcej jest jednym z konstytuujących elementów decyzji (obok wskazania organu, adresata i rozstrzygnięcia). Elementy te: oznaczenie organu administracyjnego, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis determinują istnienie decyzji administracyjnej. W przypadku braku któregokolwiek z tych elementów mamy do czynienia z nieaktem. Tworzenie decyzji, której – co do zasady – nadaje się formę pisemną, kończy się w momencie złożenia pod nią podpisu przez osobę będącą piastunem organu lub osobę przez nią umocowaną albo przez osoby tworzące organ kolegialny, od którego decyzja pochodzi. Podpis składany jest nie odrębnie pod rozstrzygnięciem i pod uzasadnieniem, ale łącznie, na końcu zredagowanego tekstu aktu stanowiącego w tej formie pewną całość. Podpis składa piastun organu monokratycznego lub osoba, która z jego upoważnienia wydała decyzję (tak: H. Knysiak - Sudyka /red./ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WK 2015). Również załącznik do decyzji również powinien być podpisany przez osobę upoważnioną do wydania decyzji (vide: wyrok NSA z 12 marca 1997 r., SA/Gd [...], M. Praw. – zestawienie tez 1999, nr [...], s. 2; P. P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Opublikowano: WKP 2017). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że znajdująca się w nich, a zaskarżona do SKO, decyzja Prezydenta Miasta K. nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania i wbrew temu co stwierdził organ odwoławczy (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia) z niebudzących wątpliwości dowodów (k. 313, 319, 331, 345 a.a.) wynika, że również jej niepodpisane egzemplarze zostały doręczone stronom. Zdaniem Sądu, brak podpisu osoby upoważnionej do podpisania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji, jest tzw. nieaktem. Bez podpisu pismo pozostaje co najwyżej projektem przyszłej decyzji i nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a więc również jej podpisania. Natomiast wywołuje ona skutki prawne z chwilą jej doręczenia (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem decyzja wiąże organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. W rozpatrywanej sprawie ww. pismo z 30 maja 2016r. zatytułowane "decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy" nie jest decyzją administracyjną ustalającą warunki zabudowy, która weszła do obrotu prawnego, a zatem nie mogło wywołać skutków prawnych. Tym samym rozpoznanie przez Kolegium środka zaskarżenia od pisma, które nie jest aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem), obarczone jest wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2017r. (nr [...]). Oczywistym jest zatem, że decyzja SKO utrzymująca w mocy ww. "decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 maja 2016r.", dotknięta jest wadą nieważności, bowiem organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od pisma, które nie jest aktem administracyjnym, i który nie wszedł do obrotu prawnego. Nadto nastąpiło to pomimo tego, że organ podjął stosowne działania wyjaśniające. Jednak konkluzje organu odwoławczego wynikające z ustalonego stanu faktycznego sprawy są nieuzasadnione, o czym świadczy stwierdzenie, że doręczone stronom egzemplarze decyzji zostały opatrzone prawidłowym podpisem osoby upoważnionej, choć z dowodów zalegających w aktach sprawy płyną zgoła odmienne wnioski. Podsumowując, należy uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie odwoławcze i wydał decyzję administracyjną w stosunku do pisma, któremu nie przynależy cecha decyzji administracyjnej (jest nieaktem). Powoduje to, że kontrolowana decyzja została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zwolniony jest od merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skargi. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy w pkt II i III wyroku.