II SA/Kr 724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T. M. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 -Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie budynku tartaku zlokalizowanego w miejscowości K. na dz. nr ewid. 1 jako bezprzedmiotowe, z uwagi na nie stwierdzenie dokonania rozbudowy obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto w wyniku pism właścicielki dz. nr ewid. 2 M.P. z dnia 29.05.2008r. i 05.08.2008r. W wyniku oględzin ustalono, że obiekt pełniący funkcję tartaku ma wymiary w rzucie 7,0x18,Om, przykryty jest dachem dwuspadowym krytym częściowo papą i częściowo blachą. Konstrukcja obiektu drewniana szkieletowa, ściany osłonowe w postaci desek, od strony wschodniej i zachodniej umiejscowione wrota wjazdowe. Obiekt nie posiada fundamentów. W poziomie parteru obiektu zlokalizowana jest maszyna do cięcia drewna oraz 2 pary torów jezdnych. W części przyziemia obiektu zalegają trociny. Od strony wschodniej obiektu na gruncie zlokalizowana jest betonowa płyta o wymiarach 7,0x 14,Om na której umieszczone są tory jezdne. Od strony zachodniej obiektu wykonano przedłużenie 1 pary torów jezdnych, umiejscawiając je na drewnianej konstrukcji wsporczej o dług. 4,9m i szer. 1,5m opartej na belkach i słupie. Podczas oględzin Inspektorom PINB okazano decyzję znak: [...] z dn. [...].1969r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej udzielającą pozwolenia wodno-prawnego na pobór wody z potoku [...] celem uruchomienia zakładu tartaku. Obecnie tartak napędzany jest energią elektryczną. Podczas oględzin nie stwierdzono dokonania rozbudowy budynku tartaku. P.M. oświadczył, że nie prowadził żadnych prac związanych z przebudową czy rozbudową obiektu, w październiku 2008r. dokonał jedynie odbudowy zniszczonego na skutek wpływów atmosferycznych drewnianych elementów stanowiących konstrukcję pod przedłużone tory jezdne. Odpowiadając na zarzuty zgłoszone przez T.M.-G. organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że szyny i ich podparcie wychodzące z obiektu nie są urządzeniem budowlanym gdyż nie wypełniają definicji art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Bez nich obiekt może być użytkowany w określonej funkcji. Są urządzeniem technicznym, ale nie budowlą, bo nie jest to urządzenie techniczne wolnostojące w myśl art. 3 pkt 3, w związku z powyższym nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, tym samym rozpatrzenie sprawy nie mieści się w kompetencjach nadzoru budowlanego. Urządzenie to może stanowić rozbudowę zakładu, ale w znaczeniu prowadzonej działalności gospodarczej przypisanej do danego obszaru, nie jednak w sensie rozbudowy obiektu budowlanego (nie zwiększyła się ani powierzchnia zabudowy, ani kubatura obiektu tartaku). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T.M.-G. właścicielka dz. nr 2 , nie zgadzając się z jej treścią. Wskazała, że właściciel tartaku P.M. dobudował podest torów jezdnych które są stanowią integralną część urządzenia tartacznego - traka. Stworzyło to możliwość zwiększenia ilości przerabianego materiału przez właściciela i spowodowało uciążliwości dla działek sąsiednich, w tym zwiększenie hałasu, przejazdów ciężkich samochodów załadowanych ściętymi drzewami do przerobu w tartaku. Podała też, że tartak działa nielegalnie i organ mógł wszcząć postępowanie z urzędu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Odwołująca się wniosła o uchylenia decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję tartaku, zlokalizowanego na dz. ew. nr 1 w K. - jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nie doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu w rozumieniu uregulowań zawartych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa jest więc jedną z kategorii budowy, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana. Jako rozbudową należy rozumieć powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego" (wyrok z dnia 03.09.2008r., sygn. akt II SA/Bd 398/08). W związku z powyższym przedłużenie szyn wychodzących z tartaku, celem - jak wskazała T.M.G. - "poszerzenia działalności o przecinanie tzw. dłużyc i płazów", może stanowić zmianę w kontekście prowadzonej w nim działalności gospodarczej, a nie rozbudowy tego obiektu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zatem przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. była samowolnie dokonana rozbudowa obiektu tartaku, to wobec nie stwierdzenia takiej rozbudowy należałoby umorzyć postępowanie w tej właśnie sprawie, tj. sprawie samowolnej rozbudowy obiektu tartaku. W związku z tym organ odwoławczy zreformował wyrzeczenia zaskarżonej decyzji. Dalej organ podał, że organ l instancji winien jednak rozważyć, czy wskazywane przez T.M.-G. poszerzenie prowadzonej w tartaku działalności gospodarczej, zwiększenie jej zakresu i intensywności, stanowi zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła T.M.-G. powtarzając zarzuty wskazane w odwołaniu i kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz przyjęcie, że przedmiotowej rozbudowy tartaku nie było. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo ustroju sądów administracyjnych ( Dz U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08. 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 zpóźn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134§ 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa."Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty, albo kończących formalnie postępowanie administracyjne. Wady postępowania skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona, gdyż wydane decyzje naruszają prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 201Or., znak [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , jak też decyzji organu l instancji z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...]- Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. uznał, że decyzje te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające naruszając podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7 k.p.a., art.10 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a art. 80 k.p.a. oraz art.107§3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego pełniącego funkcję tartaku, zlokalizowanego na dz. ew. nr 1 w K. - jako bezprzedmiotowego. W ocenie organów nie doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu w świetle przepisu art. 3 pkt 6 ustawy z d. 7.07.1994r. Prawo budowlane i dlatego umorzono postępowanie. Takie stanowisko organów obu instancji jest przedwczesne, ponieważ organy w sposób prawidłowy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy mogącego mieć istotne znaczenie dla sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na zasadnicze uchybienie organów obu instancji polegające na tym, że w osnowie decyzji organy nie wskazały kogo ta decyzja dotyczy i do kogo została skierowana a zatem decyzje te nie spełniają wymogów prawidłowo sporządzonych decyzji, choć w uzasadnieniu wskazują osobę P.M. . Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa (por. J. Świątkiewicz: Zakres kontroli NSA (w świetle orzecznictwa Sądowego) Preis 1984r., nr 1, s.23). Zatem już sam brak wskazania w niniejszej sprawie indywidualnego adresata decyzji daje podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 "c". Organy w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające ponieważ, jak już wcześniej wspomniano, nie ustaliły kto jest właścicielem, przedmiotowego tartaku usytuowanego na działce nr 1 w K. . Z uzasadnień decyzji obu instancji to nie wynika choć organy stwierdziły, że P.M. nie prowadził żądnych prac związanych z przebudową, czy też rozbudową tartaku, nie podając przy tym jaki tytuł prawny przysługuje P.M. do tego tartaku. W protokole oględzin z dnia 13.05.2009 r.P.M. i H.M. wpisani zostali jako właściciele przedmiotowego tartaku. Organy nie wskazały na jakiej podstawie to ustaliły. W protokole oględzin podano też, że P.M. okazał " decyzję z dnia [...].06.1969 r. [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej "udzielającą pozwolenia wodno-prawnego na pobór wody celem uruchomienia tartaku", która to decyzja nie została dołączona do akt sprawy i nie podano czy ma ona jakieś istotne znaczenie dla sprawy. Z protokołu wynika również, że przedmiotowy tartak istnieje od stu lat, a mimo tego organy administracji obu instancji na tej podstawie nie powzięły żadnych wątpliwości co do stanu prawnego przedmiotowego tartaku i ustalenia jego właściciela. Kolejnym istotnym uchybieniem organów obu instancji jest niepełne ustalenie kręgu stron postępowania, gdyż oprócz skarżącej T.M.G. (właścicielki dz. nr 2 ) oraz P.M. i H.M. (współwłaścicieli działki nr 1 ) organy nie wyjaśniły, dlaczego jako strony postępowania nie zostali wezwani pozostali współwłaściciele przedmiotowej działki nr 1 na której usytuowany jest tartak, co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 23.05.2005r. (k. [...] akt adm.) Organy nie podały w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania a także czy innym właścicielom graniczącym z przedmiotową działką nr 1 nie przysługiwałby przymiot strony. Reasumując organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęły taki a nie inny krąg stron postępowania. Brak prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania jest naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania wyrażoną w przepisie art.10 k.p.a. zgodnie, z którą organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że strony mają prawo do czynnego udziału w postępowaniu od chwili jego wszczęcia, aż do zakończenia postępowania, a także zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych w całym toku postępowania. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. dotyczącego czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, w trybie przepisu art. 145 §1 pkt 4k.p.a. Organ l instancji nie wywiązał się też z obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania określając przy tym jego przedmiot, jedynie ograniczył się do zawiadomienia pismem stron z dnia 28.05.2009r. o zakończeniu postępowania. Poza tym przedwczesnym była odmowa przeprowadzenie dowodu z zeznań św. J.M. , zawnioskowanego przez skarżącą cytuję: "z uwagi na brak przedmiotowości postępowania". Uznanie przez organ bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie która wymagała zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy była przedwczesna. Organy również nie poddały analizie i ocenie kserokopii pisma przedłożonego przez P.M. p.n. "Wyciąg z księgi Wodnej" wydanego na nazwisko J.M. dniu 20.11.1937 r. na okres 60- ciu lat i nie zwróciły uwagi na jego nieaktualność i utratę mocy od 20.11.1997r. Organy nie podały czy pismo to ma jakieś istotne znaczenie dla sprawy, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, a zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Organy nie zebrały i nie rozpatrzyły wszechstronnie całego materiału dowodowego naruszając przepisy postępowania - art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. stanowiącego zasadę ustalenia prawdy obiektywnej przez organy, art. 10 k.p.a. wyrażającego zasadę czynnego udziału wszystkich stron postępowania, art. 80 k.p.a. odnoszący się do oceny zebranego materiału dowodowego. Naruszenie przez organy administracji obu instancji naczelnych zasad postępowania spowodowało, że organy nie mogły w sposób prawidłowy ustalić rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Dlatego też z wyżej wymienionych względów uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Należy też przy tym wskazać, że organ powinien rozważyć czy nie zachodziłaby ewentualnie konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ustl i art. 3 pkt 3 in fine ustawy z d. 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U 2006, Nr 156, póz. 1118 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art.145§1 pkt.1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.