II SA/Kr 725/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek NSA Jan Zimmermann po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...]- wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany terminu ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2004 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]" - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 k.p.a., art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w dniu [...] 2006 r. na wniosek J. K. w sprawie zmiany, w oparciu o art. 155 k.p.a., terminu ważności decyzji wydanej [...] 2004 nr [...]. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 k.p.a. podając, iż decyzja z [...] 2004 r. w momencie orzekania nie istniała już w obrocie prawnym, ponieważ wygasła [...] 2006 r. t.j. w dniu upłynięcia terminu jej ważności. W tej sytuacji nie jest możliwa jej zmiana i zachodzi konieczność umorzenia postępowania z powodu braku jego przedmiotu. Organ I instancji zwrócił także uwagę na fakt, iż doszło do zmiany stanu prawnego - ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 27 marca 2003 r. została zastąpiona ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje odmienne od poprzednio obowiązujących zasady, na jakich wydawane są decyzje o warunkach zabudowy. Aktualnie obowiązująca ustawa stanowi m.in., że podmioty, które otrzymały decyzje na podstawie uchylonej ustawy mają prawo do legalnego posługiwania się decyzją, którą otrzymały zgodnie z obowiązującymi do czasu wejścia w życie nowej ustawy przepisami, brak jest jednak podstaw do przekształcania tych decyzji. Stronę pouczono również, że w celu ustalenia warunków zabudowy, należy wystąpić z nowym wnioskiem, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor J. K. argumentując, że skoro wniosek o wydanie decyzji WZ wpłynął do Urzędu Miasta [...][...]2003 r., a samo postępowanie administracyjne trwało do [...] 2004 r., to bezzasadnym jest twierdzenie, że w trakcie orzekania nie stosowano ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezpodstawne jest także uznanie, że nieistotny jest fakt złożenia przez niego wniosku o przedłużenie terminu ważności decyzji WZ w czasie jej obowiązywania, gdyż w uzasadnieniu organ nie oparł tego twierdzenia na żadnym przepisie. Skarżący podniósł także, że o sprawie przedłużenia terminu ważności informował Prezydenta Miasta [...] na spotkaniu w dniu [...] 2007 r., o czym powiadomiono Wydział Architektury i Urbanistyki [...] 2007 r. pismem nr [...]. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o przedłużenie terminu ważności decyzji z dnia [...] .2004 r. nr [...]. Rozpatrując odwołanie Kolegium oceniło, że decyzja I instancji jest prawidłowa. Zwróciło uwagę na zmianę z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy regulującej kwestie decyzji ustalających warunki zabudowy oraz na różnice pomiędzy tymi ustawami. W przepisach ustawy o planowaniu o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. brak podstawy prawnej dla ustalania terminu ważności decyzji WZ, a tym samym jego przedłużania. Wskazało też na przepis międzyczasowy - art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie postępowania o wydanie decyzji WZiZT na wniosek J. K. nastąpiło [...] 2003 r., a więc postępowanie to toczyło się wedle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o zmianę wydanej wówczas decyzji WZiZT w trybie art. 155 k.p.a. należy jednak oceniać w świetle nowej ustawy z 2003 r. Skoro stanowi ona, że decyzje WZ mają charakter bezterminowy, to postępowanie w sprawie ich zmiany polegającej na przedłużeniu okresu ich ważności pozbawione byłoby podstawy prawnej. Ponadto procedura wzruszenia decyzji ostatecznej, mająca za podstawę art. 155 k.p.a. przewiduje jako warunek konieczny dla potencjalnej zmiany decyzji spełnienie łącznie następujących przesłanek: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Niewątpliwie decyzja z dnia [...].2004 r. nr [...] ma walor decyzji ostatecznej, na podstawie której J. K. nabył uprawnienie do występowania o pozwolenie na budowę. Występuje on zmianę tej decyzji wykazując swój oczywisty interes prawny i faktyczny w pomyślnym orzeczeniu o przedłużeniu ważności decyzji WZiZT. Jednakże kolejnym warunkiem, jaki stawia ten przepis, jest istnienie określonej podstawy prawnej dla takiej zmiany. Ten element w dacie orzekania przez Kolegium nie został spełniony. Nie ma już przepisów szczególnych, które dawałyby podstawę prawną do orzekania w kwestii terminów ważności decyzji WZ, nie istnieje również ustawa, w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję, zaś termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji upłynął z dniem 31.12.2006 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium powołało się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. (oraz art. 154 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Ponieważ decyzja, która miałaby podlegać zmianie utraciła swój byt w obrocie prawnym, postępowanie w sprawie jej zmiany stało się bezprzedmiotowe i jako takie musiało zostać umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucając jej naruszenie interesu prawnego i wnosząc o jej uchylenie oraz przedłużenie na czas nieokreślony terminu ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...].2003 r., na podstawie której są wydawane decyzje WZ bez określenia terminu ważności może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji o przedłużeniu terminu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. Skarżący podniósł także, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji WZiZT zostało wszczęte w dniu [...] 2006 r., a więc w okresie, gdy ta decyzja jeszcze obowiązywała. Za zmianą zaskarżonej decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. Przedłużenie bowiem ważności decyzji z dnia [...].2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] obr. [...], która posiada uzbrojenie w media przyczyni się do zwiększenia terenów pod budownictwo w [...] co leży w interesie społecznym. Słusznym jest zaś interes skarżącego i pozostałych współwłaścicieli działki ubiegających się o możliwość budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na co zezwalała przedmiotowa decyzja. Ponadto przedłużenie terminu ważności przedmiotowej decyzji pozwoli uniknąć prowadzenia nowego wielomiesięcznego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, opartego zdaniem skarżącego na tych samych merytorycznych przesłankach co przedmiotowa decyzja. Skarżący podkreślił, że Prezydent Miasta [...] na spotkaniu w dniu [...].2007 r. nie stwierdził, że skarżący nie może ubiegać się o przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy działki, a przecież wszystkie decyzje są wydawane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Zwrócono również uwagę, że odnośnie działki sąsiedniej nr [...] wydano pozwolenie na budowę, a w stosunku do działki nr [...] zostało podjęte zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zasługują na uchylenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Oba rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ocena dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej pod kątem wskazanych w tym przepisie przesłanek (zgoda strony, brak przepisu szczególnego wykluczającego zmianę decyzji, interes społeczny lub słuszny interes strony). Interes prawny w rozstrzygnięciu tych kwestii w rozumieniu art. 28 k.p.a. mają te same podmioty, które miały interes prawny w wydaniu decyzji pierwotnej. Oznacza to, że krąg stron obu postępowań (pierwotnego i nadzwyczajnego) jest tożsamy. Strony postępowania nadzwyczajnego korzystają również z tych samych gwarancji procesowych, co w postępowaniu zwyczajnym. W aktach administracyjnych na k. [...] znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].2004 r. nr [...]. W rozdzielniku do tej decyzji widnieje 15 podmiotów. Rozdzielnik dołączony do zawiadomienia z dnia [...].2006 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (k. [...] akt administracyjnych) również zawiera 15 pozycji, przy czym jako adres zamieszkania K. S. wpisana jest "ul. [...][...]". Zawiadomienie to zostało zwrócone nadawcy z adnotacją urzędu pocztowego: "przesyłkę zwrócono do nadawcy, gdyż adresat pod wskazanym adresem jest nieznany". K. S. nie został więc zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, nie miał też możliwości wyrażenia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji w I instancji. W ten sposób naruszono jego prawa jako strony postępowania do udziału w każdym stadium postępowania wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Braku tego nie sanuje okoliczność, że decyzja wydana w I instancji została K. S. doręczona, a on sam nie wniósł od niej odwołania. Art. 10 § 1 k.p.a. nakazuje bowiem zapewnić stronom udział w postępowaniu na każdym jego etapie, w tym również przed rozstrzygnięciem sprawy. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, że K. S. został powiadomiony o wniesieniu odwołania od decyzji I instancji, decyzja organu odwoławczego również nie została mu doręczona (k. [...] - adnotacja na przesyłce "pod wskazanym adresem adresat nieznany"). Oznacza to, że w ogóle nie brał on udziału w postępowaniu przed organem II instancji, co również narusza art. 10 § 1 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania z w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ponownym postępowaniu należy ustalić prawidłowy adres K. S. i zapewnić mu udział w postępowaniu administracyjnym na wszystkich jego stadiach. Natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem merytorycznym jest prawidłowe. Kwestię dopuszczalności zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 1994 r. w trybie art. 155 k.p.a. po uchyleniu tej ustawy przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 405/05 (LEX nr 196453). Stwierdzając niedopuszczalność takiej zmiany NSA wyraził pogląd, że "wynikający z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamyka możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Nowa ustawa nie zna decyzji WZiZT w kształcie kreowanym ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a więc potencjalna zmiana decyzji ostatecznej musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów dawnej ustawy, a to w świetle art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2006 r. sygn. IV SA/Wa 1351/06 (LEX nr 283549) wykluczył możliwość zmiany decyzji WZiZT po uchyleniu ustawy z 1994 r. Zwrócił także uwagę, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji nie będącej w obrocie prawnym, a postępowanie administracyjne w takiej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego sąd uchyla zaskarżoną decyzję bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. Dlatego też mimo, że treść zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym odpowiada prawu, należało ją uchylić wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie powołanego przepisu w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.