II SA/Kr 726/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 /dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Burmistrz Miasta L. decyzją nr [...] z 23 kwietnia 2001 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr "1"przy ul. [...] w L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami infrastruktury technicznej. Decyzja ta została skierowana do stron postępowania w osobach: wnioskodawców –B. i M. M., a także K. i M. M., M. J., S. W., J. W., B. W. oraz L. W. - będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą zainwestowaniu. A. J. 14 sierpnia 2008 r., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swojego męża M. J., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podniesione przez wnioskodawców zarzuty dotyczyły niezgodności realizacji budynku mieszkalnego na działce nr "1" z przepisami prawa i warunkami pozwolenia na budowę. Wskazano także na stan prawny i faktyczny działki nr "2" jako drogi publicznej: ok. 1998r. Burmistrz Miasta L. zezwolił na zabudowę terenu przeznaczonego na wykonanie ulicy [...] o planowanej szerokości 10 m (budynek na działce nr "1’ został usytuowany niemal w granicy tej drogi). Wskazali, że L. jest natomiast właścicielem działki nr "3". W związku z tym przebieg ulicy został "zafałszowany" na mapie zasadniczej, a manipulacje dokumentami i treścią map skutkują tym, że działka nr "4" faktycznie - stanowiąca własność wnioskodawców- nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nadto nie skorygowano granic ewidencyjnych działki nr "4", w obrębie której znajdują się "wirtualne" punkty graniczne. Wnioskodawcy dołączyli 26 kopii map, szkiców, wyjaśnień i korespondencji urzędowej. Rozpatrując powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 27 listopada 2008 r. , działając na podstawie art. 157 § 2 - 3 w zw. z art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji nr [...] Burmistrza M. L. z 23 kwietnia 2001 r. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że badane akta sprawy, w tym udostępnione przez Burmistrza M. L., wskazują, że A. i M. J. nie posiadają w sprawie zakończonej wydaniem w/w decyzji - przymiotu strony postępowania w zrozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wykazali bowiem - mimo podniesienia licznych kwestii i wielowątkowej argumentacji - posiadania interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, który jednakże nie może stanowić przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Działkę nr "1", na której wzniesiony został kwestionowany we wniosku budynek mieszkalny - dzieli od działki nr "4" (stanowiącej własność A. i M. J.) droga nr "2" stanowiąca współwłasność B., J., L. i S. W. oraz spadkobierców zmarłej M. W.. Brak jest zatem bezpośredniego sąsiedztwa między działkami nr "4" i "1". A. i M. J. nie byli traktowani jako strony administracyjnego zarówno w sprawie warunków zabudowy jak i w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. i M. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 16 lutego 2011 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28, art. 127 § 3 i art. 157 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 23 kwietnia 2001 r. znak: [...], co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Organ wskazał na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego może nastąpić wówczas, gdy brak interesu prawnego da się ustalić na podstawie akt sprawy, a więc nie wymaga podjęcia przez organ, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., dodatkowych, tj. wykraczających poza okoliczności wynikające z akt sprawy i nie budzące wątpliwości twierdzenia wnioskodawców, czynności dowodowych (wyrok NSA z 25. 04. 2006 r., sygn. l OSK 725/05, LEX nr 209119). Analizując przepis art. 28 k.p.a. organ wskazał, że wedle ugruntowanej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykładni prawnej, w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, za strony postępowania uznaje się właścicieli nieruchomości, na które oddziałowywałoby proponowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne. Z tego też względu nie jest wykluczone, że nawet bezpośrednie graniczenie z terenem inwestycji nie da zainteresowanemu prawa strony, a z drugiej strony możliwe jest, że przy budowie inwestycji uciążliwej dla środowiska przekroczy ramy bezpośredniego sąsiedztwa (wyrok WSA w Krakowie z 11. 04. 2007 r., sygn. II SA/Kr 1400/04). W świetle powyższych rozważań analiza treści decyzji Burmistrza Miasta L. z 23 kwietnia 2001 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dotyczy ona inwestycji nieuciążliwej dla środowiska, a wszelkie jej oddziaływania nie wykraczają z pewnością poza nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujące. Inwestycja ta dotyczy bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obszarze przeznaczonym w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego "pod koncentrację różnych form rodzinnego budownictwa mieszkaniowego". Brak jest także podstaw do stwierdzenia, aby którykolwiek z warunków w niej ustalonych mógł być podstawą stosunku prawnego, nawiązywanego na podstawie prawa materialnego z A. J. i M. J. - jako właścicielami działki nr ewid. "4", nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem projektowanej wówczas inwestycji. A. J. i M. J. nie są właścicielami żadnej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a wiec żadnej nieruchomości, na którą planowana wówczas inwestycja mogłaby oddziaływać. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. J., wnosząc o jej unieważnienie z uwagi na podtrzymanie naruszenia prawa własności strony, sprzeczność samą w sobie, nadto pogwałcenie zasad współżycia społecznego. Wskazał, że został naruszony jego interes prawny i ekonomiczny jako strony, co skutkuje w pogwałceniu elementarnych praw strony, wynikających z art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że od wielu lat za pośrednictwem różnych instytucji, w tym organów ścigania, od niego jako właściciela działki nr "4" i nr "5", żąda się i dokonuje prób wymuszenia prawa dojazdów do innych nieruchomości, w tym do działki nr "1". Ponadto Burmistrz Miasta L. do chwili obecnej nie uregulował stanu prawnego ulicy [...], która zgodnie z zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej w L. z grudnia 1998 roku ma przebiegać po działce nr "3", "6" i "7". Działka nr "3" do chwili obecnej nie stanowi własności Miasta L.. Faktycznie w obrębie [...] Miasto L. nie jest prawnym właścicielem żadnej działki, po której ma obecnie przebiegać ulica [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Rozpocząć należy od uwag o charakterze ogólnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z 2 etapów: pierwszy dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap kończy się zgodnie z przepisem art. 157 § 3 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania lub decyzją o odmowie wszczęcia postępowania, w zależności czy warunki formalnoprawne są lub nie są spełnione ( por. wyrok NSA z 5.08. 2010 sygn. akt l OSK 1366/09, Lex 744983) . W pierwszym etapie nie dokonuje się oceny czy wnioskowana do stwierdzenia nieważności decyzja była dotknięta jedną z wad z art. 156 § 1 lub 156a kpa stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie można zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być podmiotowe lub przedmiotowe. Wśród podmiotowych taką okolicznością jest wniesienie żądania przez podmiot nie będący stroną postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie toczące się z wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, a więc istnieje w nim konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania. Nie jest zatem uprawniony pogląd sprowadzający się do automatycznego przyjmowania, że stronami tego postępowania są strony postępowania zwykłego, co prowadziłoby organ prowadzący postępowanie nieważnościowe do zwolnienia z obowiązku od ustalenia stron tego postępowania, a w konsekwencji narażałoby organ na zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (wyrok WSA w Opolu z 17.05. 2010 r. sygn. akt IISA/Op 198/10, leź 674328). Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu lub obowiązku mającego umocowanie w przepisach prawa. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem oraz poglądami doktryny w sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, za strony postępowania uznaje się obok wnioskodawcy także osoby uprawnione do nieruchomości graniczących z terenem wnioskowanym do zagospodarowania, co jednak nie wyklucza, że ze względu na konkretne okoliczności nawet bezpośrednie graniczenie z terenem inwestycji nie da zainteresowanemu prawa strony, a z drugiej strony możliwe jest, że przy inwestycji, której obszar oddziaływania obejmuje nieruchomości nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji - stronami będą również ich właściciele lub wieczyści użytkownicy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11. 04. 2007 r., sygn. II SA/Kr 1400/04). W ocenie Sądu w sytuacji gdy skarżący - który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wnioskowaną do stwierdzenia nieważności, będący właścicielem, razem z A. J., działki nr "4" - podnosi, że działka drogowa nr "2", oddzielająca działkę należącą do niego i jego żony A. J. i działkę inwestora, ma nieuregulowane granice i jest znacznie węższa niż przyjęły organy oraz, że działka drogowa nr "2" w części stanowi własność skarżącego i jego żony organy zobowiązane były do prawidłowego ustalenia tej kwestii. W toku postępowania wyjaśniającego organy mają bowiem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia związanego z pierwszym etapem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W szczególności wobec podniesionych zarzutów przez A. J. i i M. J. w ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy -dotyczących nieustalonych granic działki nr "2" oraz nadmiernego przybliżenia budynku mieszkalnego sytuowanego na działce nr "1" do działki drogowej - przed wydaniem decyzji opartej na przepisie art. 157 §2 i 3 organy miały obowiązek, zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trzeba wskazać, że okoliczność, że skarżący i jego żona A. J. nie złożyli w tym zakresie wszystkich dokumentów potwierdzających podnoszone zarzuty nie zwalnia bowiem organu z obowiązków przewidzianych w art. 7 oraz w 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa. Należy podkreślić, że uznając wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu l instancji za przedwczesne Sąd nie przesądza, że strona skarżąca jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. L. nr [...] z 23 kwietnia 2001 r. znak: [...], lecz stwierdza konieczność wyjaśnienia tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszystkich dostępnych organowi i stronie dowodów. Z powyższych względów na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania -orzeczono jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a.