II SA/Kr 727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 listopada 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek "A" Sp. z o. o. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego wraz z częścią mieszkalną z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych w garażu podziemnym i stacją transformatorową, układem drogowym, miejscami postojowymi na działce nr "1" obr. [...] wraz z sieciami SN i NN na działkach nr "1", ‘2", "3" obr. [...] i przyłączami: wod-kan, co, kanalizacji deszczowej na działkach nr "1", "4" obr. [...] przy ul. [...] w K.". Wskazano, że załączniki: Nr 1 - Warunki zabudowy terenu sporządzone w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno architektonicznej, (część tekstowa), Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) stanowią integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem "A" sp. z o. o. z siedzibą w K. z dnia 1 września 2006 r. (korygowanym wnioskami z: 25 września 2006 r., 23 października 2006 r. i 22 sierpnia 2007 r.). Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano przewidziane prawem opinie i uzgodnienia tj.: postanowienie [...] Zarządu Dróg z dnia 8 sierpnia 2007 r., w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 29 listopada 2006 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z 5 grudnia 2006 r. w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Nadto organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez W. P. w szczególności zakresie określenia linii zabudowy, wysokości projektowanej zabudowy, wskaźnika wielkości nowej zabudowy stosunku do powierzchni niezabudowanej, wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej odnosząc się do ustaleń zawartych w opracowanej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniósł W. P., domagając się jej unieważnienia. W ocenie odwołującego się, obszar analizowany został wyznaczony wadliwie. Zarzucił, że działki wskazane jako teren inwestycji nie są działkami budowlanymi. Niewłaściwie ustalono wskaźnik zabudowy dla obszaru inwestycji. Wskazanie, iż wskaźnik zabudowy odnosi się jedynie do terenu niezabudowanego może prowadzić w konsekwencji do obchodzenia prawa i całkowitego zabudowania terenu. Zakwestionował również sposób wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy terenu dla obszaru analizowanego oraz błędne ustalenie wysokości planowanej zabudowy. Nadto, jego zdaniem, w sposób nieprawidłowy ustalono stan prawny nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Decyzją z dnia 24 marca 2009 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Mimo zaleceń zawartych w decyzji Kolegium, na mocy której uchylona została poprzednia decyzja wydana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie organ w dalszym ciągu nie ustalił poprawnie kręgu stron postępowania. Jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach sprawy do ustalenia kręgu stron przyjęto użytkowników i właścicieli działek "1", "2", "3", "4". Przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Ustalenia w zakresie kręgu stron winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym. Natomiast w przedmiotowej sprawie tylko niektóre działki, bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, przyjęto do ustalania stron postępowania. Zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczyły zwłaszcza działek nr "5", "6" oraz "7". Organ I instancji nie uzasadnił takiego stanu rzeczy. Naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, organ odwoławczy upatrywał również w tym, że część stron postępowania udzieliła pełnomocnictwa do działania ich w imieniu spółce "A" sp. z o.o. z siedzibą w K., co jest nie zgodne z art. 33 kpa, który stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zatem, w ocenie Kolegium, osoby te nie były prawidłowo reprezentowane w postępowaniu. Nadto organ odwoławczy podniósł, że w warunkach zabudowy (załącznik do decyzji nr 1) wskazano, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ma wynosić do 33 %. Przy czym wielkość ta z uwagi na fakt, iż teren inwestycji jest w części zabudowany dotyczyć winna jedynie powierzchni niezabudowanej. Wskazano, iż powyższy wskaźnik ustalono w oparciu o § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Kolegium, jest nieprawidłowe. Tego rodzaju ustalenie wskaźnika zabudowy prowadzić może do niekontrolowanego zabudowania powierzchni terenu inwestycji nawet do stu procent. Dodatkowo wskazanie, iż wskaźnik ten ustala się jako wynikający ze średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym jest błędne, ponieważ licząc już istniejące budynki będzie on większy niż w obszarze analizowanym. Zgodnie z przepisami dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika dla inwestycji jeśli wynika to z analizy jednakże musi zostać odpowiednio uzasadnione w decyzji. Organ nie zgodził się jednocześnie z zarzutem odwołania, że metoda przyjęta dla obliczenia średniego wskaźnika jest niepoprawna. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie architektoniczne - urbanistycznej wyliczono zatem średni wskaźnik z obliczonych dla poszczególnych nieruchomości wskaźników - zatem zgodnie z intencją powołanego wyżej przepisu. Organ podniósł również, iż podziela wyjaśnienia organu I instancji w zakresie pozostałych zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu, a będących powtórzeniem zarzutów wnoszonych w toku postępowania, odnośnie "między innymi objaśniania pojęć i wyjaśniania przepisów procedury administracyjnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła "A" sp. z o. o. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, art. 33 § 1 kpa poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że niezrozumiałe jest wskazanie przez Kolegium, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji (decyzja z dnia 6 maja 2008 r.), skoro w treści tej decyzji brak jest stwierdzenia jakichkolwiek uchybień w zakresie ustalania kręgu stron postępowania. Zakwestionowała również konieczność uzasadnienia w decyzji ustalonego kręgu stron postępowania, wskazując, że wystarczające jest oznaczenie stron w rozdzielniku. Nadto dokładna analiza sporządzonych dla strony skarżącej pełnomocnictw wskazuje, że zawierały one upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu, jak również odbioru wszelkiej korespondencji związanej we sprawą. Strony mogły zatem brać bezpośrednio czynny udział w postępowaniu. Wreszcie, w ocenie skarżącej, organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik zabudowy na poziomie 33 % zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, że udzielone spółce pełnomocnictwo nie ograniczało mocodawców w braniu czynnego udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana zgodnie z art.138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenia postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie, czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Stosownie do przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3)szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc , że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Uznać należy, że przyczyny poszerzenia obszaru analizowanego w kierunku północnym zostały w wystarczający przedstawione w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Jak wynika z załącznika Nr 4 do decyzji w rozpatrywanej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały jako siedmiokrotność szerokości frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obszar analizowany wyznaczony został w taki właśnie sposób. O nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego świadczy to, że w analizie wskazano, że działkami sąsiednimi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są działki "3", "5", "6" (zabudowana wielomieszkaniowa) i "2" (sąsiednia a równocześnie stanowiąca część terenu inwestycji), a jednocześnie większość działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi. Są to działki niewielkie, charakteryzujące się wysokim współczynnikiem wielkości zabudowy. Jak wynika z tabeli zawartej w analizie (k.560 przedłożonych akt administracyjnych) średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy obszaru analizowanego został policzony głównie na podstawie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej. Przyjęcie takiego rozumowania oznacza, że wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla budynku wielomieszkaniowego będzie opierało się głównie na wskaźnikach charakterystycznych dla zupełnie innego rodzaju zabudowy, co nie jest prawidłowe. Zauważyć również należy, że w obliczeniach średniego wskaźnika powierzchni zabudowy pomięto działkę nr "8" (w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji). Z kolei, jak wynika z tabeli z k.560 akt administracyjnych, do obliczeń średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przyjęto działki nr "2" i "3" jako działki sąsiednie, podczas, gdy działki te były objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem, działką sąsiednią włączaną do obszaru analizowanego nie może działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że przyjęta w analizie metoda obliczenia średniego wskaźnika wielkości zabudowy jest prawidłowa. Skoro wyznaczenie obszaru analizowanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej w sposób zasadniczy determinuje ustalenie warunków zabudowy, stwierdzenie wadliwości takiej analizy, jako podstawowej i zasadniczej czynności przeprowadzanej przez organ I instancji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzi do konieczności uchylenia decyzji, gdyż w innym przypadku organ odwoławczy musiałby przeprowadzić zasadniczą część postępowania wyjaśniającego. Nadto, przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że skoro w decyzji organu I instancji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem do 33 %, czyli w wielkości średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, to oznacza to, że nie uwzględniono istniejącej już zabudowy na działkach objętych wnioskiem, co prowadzi do rezultatu, że wskaźnik ten w istocie będzie wyższy od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Wreszcie, w postępowaniu przed organem I instancji nie brali udziału współużytkownicy wieczyści działki nr "6". Uchybienia tego nie może sanować fakt, że podmioty te udzieliły pełnomocnictwa do zastępowania ich w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w tym do odbioru korespondencji - spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A". Zgodnie bowiem z art.33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wobec powyższego pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym nie może być osoba prawna, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Jak wynika z treści pełnomocnictw, upoważnienie do odbioru korespondencji wchodziło w zakres pełnomocnictwa. Jeżeli tak, to również to upoważnienie było bezskuteczne i wszelkie doręczenia w postępowaniu winny być kierowane bezpośrednio do rąk tych osób, a nie do spółki, która nie mogła być ich pełnomocnikiem. Pozbawienie udziału w postępowaniu użytkowników wieczystych działki nr "6", przesądza o rażącym naruszeniu prawa procesowego przez organ I instancji. W takiej sytuacji, jak wyżej wskazano, organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji kasacyjnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Przyznając rację stronie skarżącej, że w decyzji z dnia 20.05.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wytknęło organowi I instancji uchybień w zakresie ustalenia stron postępowania, podnieść wszakże należy, że dostrzegając to naruszenie dopiero podczas kolejnego rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie był pozbawiony możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art.138 § 2 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania ( np. wyrok NSA W-wa z dnia 31.07.2008 r., sygn. II OSK 878/07, LEX nr 485009). Niezasadny jest również zarzut, że użytkownicy wieczyści działki nr "6", którzy udzielili wadliwego (bezskutecznego) pełnomocnictwa do reprezentacji stronie skarżącej, byli prawidłowo reprezentowani i mogli brać czynny udział w postępowaniu, gdyż udzielili spółce upoważnienia do odbioru wszelkiej korespondencji. Jeszcze raz zatem pozostaje wskazać, że przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją, dlatego w doktrynie przyjęto pogląd, iż konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów k.c. - art. 95 i następne, oraz k.p.c. - art. 86 i następne (por. LEX. Komentarz do art. 32 k.p.a., (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie, zakres i wygaśnięcie, należy oceniać w ramach przepisów tego prawa. Z regulacji tych wynika natomiast, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c. Organ administracyjny powinien z urzędu badać prawidłowość pełnomocnictwa i zobowiązany jest nie dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, a w konsekwencji całą korespondencję kierować do osoby, która udzieliła nieważnego pełnomocnictwa. Dlatego też w pełni należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że działanie w sprawie administracyjnej za stronę podmiotu nie mogącego być pełnomocnikiem, stanowi wystarczającą podstawę do orzeczenia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 15.04.2002 r., sygn. IV SA 1308/00, LEX nr 81730). Wobec powyższego skonstatować pozostaje, że analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji postępowanie przeprowadził wadliwie, a decyzja organu odwoławczego wydana została zgodnie z art.138 § 2 kpa. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.