II SA/Kr 730/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntu skargę oddala II SA/Kr 730/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 12 października 2011 roku Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, znak: [...], Starosta K. odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. , w części dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie R. , oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3. Organ l instancji rozpoznając wniosek ustalił, iż w operacie założenia nowej ewidencji gruntów ujawniono błędnie stan własności gruntów, a w szczególności parceli gruntowej nr 4 gm. kat. R. , którą (w 1/2 części) nabyli T. i K.J. (rodzice wnioskodawcy A.J. ) umową notarialną z dnia 16 września 1975 roku. Organ l instancji podał, że w trakcie zakładania nowej ewidencji parcela ta (stanowiąca drogę) została podzielona, przy czym jedna połowa została włączona do działki nr 5 (według oznaczeń przed scaleniem), a druga do działki nr 6 . W ten sposób utworzone nowe działki nr 5 i nr 6 w postępowaniu scaleniowym stanowiły niezmiennik. Zmieniło się jedynie ich oznaczenie: działka nr 5 otrzymała nr 3 a działka 6 nr 7 . Odmawiając A.J. uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]września 1980 roku nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. we wskazanym zakresie, organ l instancji powołał się na przepis art. 155 k.p.a. i wskazał, iż dla uchylenia lub zmiany decyzji niezbędna jest zgoda strony lub (gdy w sprawie występuje więcej stron) zgoda wszystkich stron. Organ podał, że w sprawie tej zgody na zmianę przedmiotowej decyzji nie udzieliła P J.J. (właścicielka działki nr 3 ), co powoduje, iż nie zachodzi określona w art. 155 przesłanka pozwalająca na uchylenie wskazanej przez wnioskodawcę decyzji ostatecznej. Nadto organ l instancji wskazał, że z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wynika uprawnienie do nieruchomości, a to powoduje, że nie jest możliwe (nawet przy wyrażeniu zgody na zmianę) cesja takiego uprawnienia na rzecz innego podmiotu. Zdaniem organu zmiana w trybie art. 155 k.p.a. byłaby jedynie możliwa w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", czyli w zakresie przedmiotu decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.J. podnosząc, iż składając wniosek o zmianę decyzji miał na myśli wszelkie możliwe środki prawne (w tym też i stwierdzenie nieważności decyzji) mające na celu przywrócenie własności, którą utracili ówcześni właściciele tj. jego rodzice K. i T.J. na skutek popełnionego przez urzędników błędu. Zdaniem skarżącego, Kolegium powinno było, po zapoznaniu się z materiałami, wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem z załączonych materiałów jasno wynikało, że żadne próby polubownego załatwienia sprawy nie przyniosą efektu naprawienia popełnionego błędu, na skutek którego zostało naruszone konstytucyjne prawo własności. Odwołujący się wskazał, że z materiału dowodowego wynika prawdopodobieństwo, iż decyzja scaleniowa, w części dotyczącej działek nr 3 i nr 7 (obr. [...]) dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W związku z tym skarżący zwrócił się do Kolegium, aby rozpatrując odwołanie nie odnosiło się tylko do aspektów dotyczących zmiany decyzji, ale odniosło się szerzej do przedmiotowej sprawy i stwierdziło nieważność decyzji scaleniowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. nr: [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku odmawiającą zmiany (w trybie art. 155 k.p.a.) decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie Gminy Z. , w części dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie R. , oznaczonej jako działki: nr 1, nr 2 i nr 3 . W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, ale za zgodą strony - jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem, istotnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony na dokonanie takiej zmiany. W ocenie organu II instancji, akta sprawy administracyjnej odzwierciedlają fakt, że organ l instancji podejmował próbę uzyskania zgody stron postępowania na zmianę (polegającą na przywróceniu stanu na gruncie, jaki istniał przed scaleniem) przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: 1, 2 i 3 , jednakże zgody takiej nie wyraziła J.J. - właścicielka działki nr 3 , co potwierdza złożone w tym zakresie pisemne oświadczenie. Zaistniały stan rzeczy oznacza, że wymagana do uchylenia decyzji - w trybie art. 155 k.p.a. - przesłanka nie została spełniona, toteż należało stwierdzić, iż organ I instancji nie mógł uwzględnić wniosku A.J. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...] . Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, że fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot odrębnej własności (współwłasność po 1/2 części), oznaczona jako pgr. [...] została w trakcie zakładania nowej ewidencji podzielona na dwie równe części, po czym wydzielone części włączone do działek: nr 5 (według oznaczeń przed scaleniem) i nr 6 , nie oznacza utraty własności posiadanego gruntu, skoro posiadany w pgr [...] udział "został przyłączony" do działek stanowiących odrębną własność małżonków J. i J.S. (J. ). Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł A.J. . W uzasadnieniu wskazał, iż występując z wnioskiem o zmianę decyzji scaleniowej miał na myśli wszelkie możliwe środki prawne mające na celu przywrócenie własności, którą utracili ówcześni właściciele tj. rodzice K. i T.J. na skutek popełnionego przez urzędników błędu. Skarżący stwierdził, iż uważa, że w przedmiotowej sprawie zmiana decyzji powinna być odniesiona tylko i wyłącznie do przywrócenia działki spełniającej funkcję drogi dojazdowej do działki nr 7 . Zdaniem skarżącego, zlikwidowanie drogi nie dało żadnych dodatkowych uprawnień J.J. lecz ograniczyło korzystanie z prawa własności ówczesnym właścicielom działek nr 4 i 7 , dlatego też nie może być mowy o tym, że sąsiadka J.J. nabyła prawo. Skarżący wskazał przy tym, iż w celu sprostowania zaistniałej sytuacji, powinno się zastosować art. 154 k.p.a., nadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. oraz konstytucyjne prawo własności (art. 64 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał ponadto, iż zmiana, o której nadmienia skarżący, nie nastąpiła w toku postępowania scaleniowego, bowiem w postępowaniu scaleniowym został przyjęty (zgodnie z obowiązującymi przy scaleniu zasadami) stan, jaki był wykazany w ewidencji gruntów. Tak ujawniony - w założonej przed rozpoczęciem postępowania scaleniowego nowej ewidencji - stan został (po okazaniu) przyjęty przez właścicieli gruntów i nie był kwestionowany później zarówno przy kompleksowej regulacji własności gospodarstw rolnych (mającej miejsce przed scaleniem gruntów), jak też w toku postępowania scaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym przy tym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzjom organów administracji nie można przypisać naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo uznały, iż wniosek A.J., o zmianę decyzji zatwierdzającej scalenie rozpoznać należy w oparciu o normę powołanego przepisu. Za powyższym stanowiskiem przemawiał w szczególności argument, ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (nie dającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 roku, l OSK 339/10). Zaznaczyć przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego organy l i II instancji ustaliły, iż do włączenia części pgr. [...] do działek sąsiednich nr 5 (według oznaczeń przed scaleniem) i nr 6 doszło w trakcie zakładania nowej ewidencji przed decyzją zatwierdzającą projekt scalenia, o której zmianę wnosił skarżący. Oznacza to, że ewentualne nieprawidłowości w zakresie geodezyjnego określenia przebiegu granic nieruchomości nie nastąpiły w drodze decyzji scaleniowej, nie sposób więc przypisać tej decyzji cechy niezgodności z prawem. Prawidłowość ewidencji nie może być rozważana w postępowaniu w sprawie scalenia, a w konsekwencji także w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji scaleniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2007 roku, IV SA/Wa 764/07). Niezasadny okazał się zarzut skarżącego, dotyczący obowiązku organu rozpatrzenia jego wniosku w trybie art. 154 k.p.a., jako odnoszącego się do decyzji, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, albowiem za taką nie może zostać uznana decyzja zatwierdzająca projekt scalenia. Za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa", o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które nosi znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Pojęcia "nabycia prawa" nie można rozumieć jedynie jako efektu przyznanych decyzją administracyjną nowych uprawnień dla strony, lecz szerzej - jako zmianę sytuacji prawnej strony, którą niekoniecznie da się wyrazić w postaci wymiernej korzyści. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 roku, II OSK 1402/07). W zaistniałej sytuacji niewątpliwym jest, iż decyzja zatwierdzająca scalenie gruntów skutkowała wytworzeniem nowej sytuacji prawnej, bowiem w jej efekcie zniesiono współwłasność parceli gruntowej,, włączając w sensie geodezyjnym jej równe części w skład parceli sąsiednich, co w znaczący sposób zmodyfikowało zakres uprawnień i obowiązków stron postępowania w przedmiocie korzystania z nieruchomości. Skoro zatem organy l i II instancji zasadnie uznały konieczność rozpatrzenia wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...] w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., rzeczą Sądu było dokonanie oceny legalności postępowania organów administracji w świetle tego przepisu. Stosownie do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu, stanowisko organów l i II instancji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe ze względu na niespełnienie przesłanki zgody strony na zmianę decyzji scaleniowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko tych stron, które na mocy decyzji nabyły prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., IV SA/Po 266/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r., l SA/Wa 461/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., VII SA/Wa 664/09). Podkreśla się ponadto, że zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ l instancji realizując ten obowiązek wystąpił o zgodę na zmianę powołanej decyzji do stron postępowania. Zgody na zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...] w sposób niebudzący wątpliwości odmówiła J.J. -właścicielka działki nr 3 . (karta [...]). W tym stanie rzeczy wymagana przesłanka art. 155 k.p.a. nie została spełniona, zatem organ l instancji prawidłowo odmówił skarżącemu A.J. zmiany powołanej decyzji scaleniowej. Dodatkowo w ocenie Sądu nie sposób uznać, iż w toku prowadzonego postępowania organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Rozstrzygnięcie merytoryczne oparte było, zarówno w przypadku zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu l instancji, o prawidłowo ustalony stan faktyczny, zaś w uzasadnieniu organy wskazały dowody i wyjaśniły przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1980 roku nr [...], podając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Oczywiście bezzasadnym okazał się nadto kolejny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na poparcie tego zarzutu nie podał wprawdzie skarżący żadnego argumentu, trudno jednakże nie zauważyć, iż nie mogło dojść do naruszenia jego prawa własności wskutek zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, skoro nie odnosiły się one do merytorycznego zakresu decyzji scaleniowej, a jedynie rozważały dopuszczalność zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala - orzec jak w sentencji.