II SA/Kr 735/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. B. i S. L. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 29 marca 2024 r., znak: DNS.5181.5.2024.KG w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym B. B. i S. L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. B. B. i S. L., działając przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jedną wspólną skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu z dnia 29 marca 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG, w przedmiocie zaleceń konserwatorskich do robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...] obr[...] jednostka ewid. miasto L.. Wskazali, że zaskarżone zalecenia konserwatorskie z dnia 29 marca 2024 r., doręczone pełnomocnikowi 2 kwietnia 2024 r., odmawiają uzgodnienia robót rozbiórkowych ww. budynku. Skarżący, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucili naruszenie: 1) art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) w zw. z Rozdziałem 4 ust. 2 pkt 2.1 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętego Uchwałą Rady Miasta L. z dnia 10 grudnia 2004 r. (Dz.Urz.W.M. 443 poz 5084) - poprzez wydanie zaleceń konserwatorskich wbrew treści Planu wymagającego uzgodnienia nie zaleceń i wbrew wnioskowi oraz nie uchylenie zaleceń, mimo wydania nowego orzeczenia - postanowienia z dnia 19 kwietnia 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG.2; 2) Rozdziału 4 ust. 2 pkt 2.1 ww. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez wydanie zaleceń i odmowę uzgodnienia w odniesieniu do innych przesłanek niż podlegające ochronie dla tej strefy zgodnie z Planem, tj. w innych zakresach niż układ urbanistyczny tego obszaru miasta, sylwety miasta, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego, a zatem wyjście ponad dopuszczone prawem kompetencje do wypowiedzenia się na podstawie w/w Planu, gdyż WUOZ opiera się na wartości polegającej na wydarzeniach historycznych, jakie miałyby mieć miejsce w budynku, nie zaś na samej wartości zabytkowej budynku. 3) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaleceń konserwatorskich wbrew i poza wnioskiem, co stanowi naruszenie zasady działania w granicach i na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym skarżący wnieśli: o uchylenie zaskarżonych zaleceń (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a.). Uzasadniając dopuszczalność skargi i interes prawny skarżących – wskazano, że zalecenia konserwatorskie, wydane na podstawie art. 27 u.o.z., to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowań wskazanych w tym przepisie. Warunkiem skutecznego objęcia skargą na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. danego aktu lub czynności jest ustalenie, że mają one charakter władczy, zostały podjęte w sprawie indywidualnej, mają charakter publicznoprawny, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2748/12; postanowienie NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2772/12; postanowienie NSA z 4 października 2012 r. sygn. II OSK 2340/12). Zalecenia konserwatorskie taki walor posiadają, nawet jeśli zostały wydane wbrew literalnemu brzmieniu wniosku skarżących. Przyjmuje się bowiem, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z., mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, w tym przede wszystkim w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 27 u.o.z. wynika, że zalecenia konserwatorskie są wydawane wyłącznie na wniosek (a nie z urzędu). Przy czym wniosek ten może być złożony wyłącznie przez właściciela lub posiadacza zabytku. W niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie został złożony przez współwłaścicieli nieruchomości, a dokonana czynność była do nich skierowana, co niewątpliwie wpływa na prawa wnioskodawców/skarżących, uniemożliwiając im wykonanie inwestycji i zamiarów gospodarczych. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że w Starostwie Powiatowym w L. toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego położonego na działce nr [...] obr. ewid. [...] Miasto L., którego właścicielami są skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.11.2023 r. sygn. akt II OSK 1430/22 uchylił wyrok WSA utrzymujący w mocy decyzję SKO, jak i Starosty, odmawiające rozbiórki, wobec czego Starostwo Powiatowe prowadzi postępowanie ponownie. W dniu 19 marca 2024 r. wezwano skarżących do przedłożenia UZGODNIENIA prac rozbiórkowych z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jako podstawę prawną wskazano Rozdział 4 ust. 2 pkt 2.1 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa. Literalnie ww. zapis i wymóg brzmi: ROZDZIAŁ 4 ŚRODOWISKO KULTUROWE i OCHRONA KONSERWATORSKA ust. 2) pkt 2.1. STREFY OCHRONY KONSERWATORSKIEJ - kz; Niezależnie od wymienionych w pkt 1 obiektów wpisanych do Wojewódzkiego Rejestru Zabytków wraz z przylegającymi do nich bezpośrednio strefami ścisłej ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami STUDIUM na obszarze Miasta Limanowa wyznaczone są ponadto następujące strefy ochrony konserwatorskiej, z podanymi dla nich w § 1 pkt "ochrona konserwatorska" ppkt b) przepisami ogólnymi oraz poniższymi obowiązującymi ustaleniami szczegółowymi dotyczącymi poszczególnych stref: 2.1. Zespół lokacyjny miasta wraz z zespołem Dworu Marsów, zawarty pomiędzy ulicami Cichą, Mickiewicza, Sienkiewicza, Moniuszki, zespołem parkowo – dworskim Dworu Marsów oraz potokami Mordarka i Starowiejskim, obejmujący więc w/w zespół lokacyjny z jego obrzeżem łącznie ze starym cmentarzem przy ul. Szwedzkiej i Ks. Łazarskiego, Ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny tego obszaru miasta łącznie z podanymi pkt 1 - wpisanymi do rejestru zabytków Bazyliką Mniejszą, parkiem miejskim, szkołą muzyczną, kapliczką przy ul. Kościuszki, Dworem Marsów, kaplicą przy Dworze Marsów oraz znajdującymi się w tym zespole parkowo – dworskim obiektami dawnego Browaru, Odlewni i Rządcówką, obecnie Starostwo Powiatowe oraz usługi bankowo - handlowe, gastronomiczne i rzemieślnicze. Całość oznaczonego na rysunku planu terenu podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie określonym w § 1 pkt " ochrona konserwatorska " ppkt b) a ponadto utrzymanie sylwety miasta od strony potoków Mordarka i Starowiejski oraz uzgadnianie z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków projektów budowlanych, przebudowy lub remontów kapitalnych wszystkich położonych w obrębie tej strefy istniejących oraz projektowanych budynków.'' Zaś § 1 pkt "ochrona konserwatorska" ppkt b) wskazuje na ochronę "ustalone w STUDIUM i oznaczone na rysunku planu oraz omówione szczegółowo w Rozdziale 4 ust. 2 strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące tereny objęte ochroną układu urbanistycznego, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego - położone bezpośrednio na obrzeżu wymienionych w pkt a obiektów i zespołów zabytkowych, względnie obejmujące obiekty o szczególnych historycznych wartościach architektonicznych, w obrębie których obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków." W każdym z zapisów Rada Miasta Limanowa i treść studium mówi o uzgodnieniu nie zaś o zaleceniach konserwatorskich. Ustawodawca i wszelki prawodawca powinien posługiwać się pojęciami rozłącznie i nie można utożsamiać uzgodnienia z zaleceniami. Jeśli Rada Miasta chciałaby, by prace miały podlegać zaleceniom, tak by sformułowała ten nakaz, tymczasem sumiennie w całym dokumencie mamy mowę o uzgodnieniu, podobnie jak skarżący zostali wezwani do przedłożenia uzgodnienia, nie zaleceń. Ponadto uzgodnienia podlegają wydaniu odpowiedniego orzeczenia, na które przysługuje odwołanie w trybie administracyjnym, czego zalecenia skarżących pozbawiają. Jak zauważył NSA w wyroku z 23.02.2022 r., II OSK 1023/19, LEX nr 3335290 "Podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności - konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku". Oznacza to, że zgodnie z wnioskiem wydane winny być odpowiednie uzgodnienia, pozytywne bądź negatywne, nie zaś zalecenia, mając na uwadze, iż wezwanie dotyczyło konkretnej sprawy i konkretnych właścicieli, który zostali pobawieni możliwości złożenia odwołania, a więc jedne instancji w trybie administracyjnym. Stanowisko to potwierdza wydanie jednak przez organ po zastrzeżeniu skarżących w dniu 19 kwietnia 2024 r. postanowienia odmawiającego uzgodnienia prac rozbiórkowych. Jednakże równocześnie organ nie uchylił wydanych, wbrew wnioskowi, zaleceń konserwatorskich w postaci niemożności uzgodnienia z dnia 29 marca 2024 r. Skarżący podkreślili, że w/w postanowienie z dnia 19 kwietnia 2024 r. podlega trybom odwoławczym i może zostać w toku postępowania administracyjnego albo kontroli sądów administracyjnych uchylone lub zmienione. W takim wypadku nadal w obrocie znajdowałyby się zalecenia z dnia 29 marca 2024 r. Co więcej, nie może istnieć sytuacja, kiedy w jednej sprawie wydane są rozstrzygnięcia w dwóch formach. Jest to rażące naruszenie prawa. Z powyższych powodów zalecenia winny zostać uchylone, natomiast z ostrożności odnieść należy się także do samej treści zaleceń i podstawy ich wydania w kontekście badania zakresu merytorycznego odmowy wydania uzgodnienia takowych prac rozbiórkowych. W zaleceniach jako podstawę odmowy takowego wydania opierano się w większości na okolicznościach historycznych wydarzeń, jakie miały mieć miejsce w budynku, nie odnosząc się do zakresu określonego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Limanowa. Wartość historyczna w odniesieniu do wydarzeń jest badana i znajduje się w kompetencjach Instytutu Pamięci Narodowej, który nie wnosił zastrzeżeń co do możliwości rozburzenia budynku, chcąc mieć jedynie udział w tych czynnościach, celem ustalenia innego sposobu upamiętnienia tych wydarzeń, np. poprzez pomnik lub tablicę. WUOZ uzgodnienia i wydania zaleceń na rozbiórkę spornego obiektu nie powoływał się na materiały (fachową opinię lub opracowanie), z których by wynikała wartość historyczna budynku oraz by budynek posiadał walory artystyczne lub naukowe, które by przemawiały za jego dalszą ochroną, pomimo stanu, w jakim się w tej chwili znajduje. Całość twierdzeń jest swobodną samointerpretacją osoby, co do której nie znane są kompetencje w zakresie oceny wartości historycznej architektury, sylwety i układu urbanistycznego miasta. Nie jest wystarczającym powołanie się na walor historyczny budynku, odwołując się jedynie do okresu jego budowy, czy wydarzeń tam się odbywających. Nie każdy bowiem obiekt będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny szczególnie, że do dnia dzisiejszego nie wpisano budynku do rejestru zabytków. Ma to szczególne znaczenie w kontekście wydawania uzgodnień dla innych budynków, co do których rozbiórki lub powstania wydawane były zalecenia, a znajdujących się w tym samym obszarze ochrony konserwatorskiej. Wystarczy wspomnieć o uzgodnieniu i braku zastrzeżeń co do rozbiórki budynku tzw. dawnego zespołu adwokackiego i budynku sądu grodzkiego na ul. [...] i braku zastrzeżeń co do posadowienia w tym miejscu budynku galerii handlowej o futurystycznej bryle, nie pasującej do żadnej zabudowy tej części sylwety miasta. Tożsamo wyrażono brak zastrzeżeń konserwatorskich do wybudowania przez miasto L. na ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie spornej nieruchomości futurystycznego budynku z parkingiem podziemnym o nazwie [...], gdzie obecnie ma powstać blok mieszkalny. Ukazuje to, że interpretacja ochrony budynków ze względu na styl urbanistyczny, ochronę sylwety miasta czy wartość historyczną budynku ma znaczenie tylko do budynku skarżących, zaś pozostałe zabudowania są dla konserwatora irrelewantne. Ukazuje to dowolną i nie popartą żadnymi przesłankami dowolność decyzji WUOZ. Nie ma to merytorycznego uzasadnienia. Tymczasem nawet orzeczenia uznaniowe winny posiadać uzasadnienie decyzji zgodnie z dowodami i przesłankami. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu (dalej: organ) w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podał przebieg przeprowadzonych czynności administracyjnych w sprawie uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. Nr [...] w L., znak DNS.5181.5.2024.KG z dnia 29 marca 2024 r.: Pismem z dnia 26.03.2024 r. inwestor B. wniósł o uzgodnienie robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miasto L.. Do wniosku dołączono kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w L. znak: BA.671.5.2.2021 z dnia 19.03.2024 r., dokumentację projektową PROJEKT BUDOWLANY ROZBIÓRKI ISTNIEJĄCEGO BUDYNKU oprac. marzec 2024 oraz kserokopię wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie pismem z dnia 29.03.2024 r. organ poinformował, że rozbiórka budynku usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obr. ew. [...] jednostka ew. miasto L. nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Kolejno pismem z dnia 12.04.2024 r. inwestor wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem i wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miasto L.. Postanowieniem z dnia 19.04.2024 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miast L.. Jednocześnie organ poinformował, że od postanowienia przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem organu. W dniu 30.04.2024 r. do organu wpłynęło zażalenie B. B. i S. L. - wspólników spółki cywilnej [...], adresowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków, wniesione od postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19.04.2024 r., znak: DNS.5181.5.2024.KG.2 odmawiającego uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miast L.. Pismem z dnia 02.05.2024 r. organ przekazał powyższe zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wraz z aktami sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) organ wskazał, że w piśmie z dnia 29.03.2024 r. art. 27 u.o.z. został przez organ przywołany na okoliczność możliwości wydania zaleceń konserwatorskich w planowanych działaniach przy zabytku, dlatego też niezrozumiałym jest zarzut naruszenia tego artykułu. W odniesieniu do zarzutu wydania zaleceń i odmowy uzgodnienia w odniesieniu do innych przesłanek niż określone w rozdziale 4 ust. 2 pkt 2.1 planu miejscowego, tj. w innych zakresach niż układ urbanistyczny tego obszaru miasta, sylwety miasta, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego - organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cyt.: "Ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny tego obszaru miasta łącznie z podanymi w pkt 1 - wpisanymi do rejestru zabytków Bazyliką Mniejszą, parkiem miejskim, szkołą muzyczną, kapliczką przy ul. Kościuszki, Dworem Marsów, kaplicą przy Dworze Marsów oraz znajdującymi się w tym zespole parkowo - dworskim obiektami dawnego Browaru, Odlewni i Rządcówką, obecnie Starostwo Powiatowe oraz usługi bankowo - handlowe, gastronomiczne i rzemieślnicze. Całość oznaczonego na rysunku planu terenu podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie określonym w §1 pkt "ochrona konserwatorska" ppkt b) a ponadto utrzymanie sylwety miasta od strony potoków Mordarka i Starowiejski oraz uzgadnianie z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków projektów budowlanych, przebudowy lub remontów kapitalnych wszystkich położonych w obrębie tej strefy istniejących oraz projektowanych budynków." Na podstawie §1 pkt ppkt b) "ochrona konserwatorska" obejmuje ustalone w STUDIUM i oznaczone na rysunku planu oraz omówione szczegółowo w Rozdziale 4 ust. 2 strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące tereny objęte ochroną układu urbanistycznego, struktury zabudowy, jej gabarytów oraz ochroną charakteru i stylu architektonicznego - położone bezpośrednio na obrzeżu wymienionych w pkt a obiektów i zespołów zabytkowych, względnie obejmujące obiekty o szczególnych historycznych wartościach architektonicznych, w obrębie których obowiązuje uzgadnianie projektów budowlanych z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków. Na podstawie art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny stanowi przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wobec powyższego przedmiotowy budynek stanowi integralny element historycznego układu urbanistycznego chronionego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek przy ul. [...] w L. posiada wartości historyczne i naukowe, które wynikają z faktu, że jest on istotnym świadectwem zmian w sposobie zagospodarowania parceli położonych na obszarze historycznego zespołu lokacyjnego miasta i stanowi podstawę do badań nad dokonanymi na tym terenie przekształceniami. Przedmiotowy budynek stanowi przykład zastosowania w architekturze L. formy i dekoracji historyzującej, którego zachowanie w obecnej formie ma istotny wpływ na wartość i charakter tej części miasta. Odnosząc się do zarzutu, że organ opiera się na wartości polegającej na wydarzeniach, jakie miały miejsce w budynku, a nie na jego wartości zabytkowej, organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości - budynku stanowiącego przykład architektury początku XX w., prezentującego cechy formalne i stylowe charakterystyczne dla epoki, o wysokim stopniu autentyczności (zachowanej pierwotnej substancji). Zachowane zostały pierwotne historyczne wartości zabytkowego budynku - obiekt nie jest przekształcony i utrzymał swoja bryłę /formę/ kształt, materiały, proporcje i podziały elewacji. Ponadto w strukturze przedmiotowego budynku zachowała się znaczna ilość pierwotnych elementów takich jak gzymsy, obramienia okienne, portyk oraz szczyt. Zachowanie przedmiotowego obiektu dla przyszłych pokoleń w krajobrazie L. leży w interesie społecznym, jako elementu dziedzictwa kulturowego i niewątpliwie przyczyni się do budowania świadomości architektonicznej oraz zachowania tożsamości, ponieważ jest świadkiem historii miasta i jej mieszkańców. Z uwagi na powyższe wartości, przedmiotowy obiekt został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która jest prowadzona na podstawie art. 22 pkt 2 u.o.z. Organ wskazał, że w rozdziale 4 ust. 3 przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że cyt.: "Zgodnie z przepisami ogólnymi § 1 pkt "ochrona konserwatorska ppkt c) - uwzględniając ustalenia dotyczące ochrony zabytków zawarte wart. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podaje się poniżej listę rozpoznanych przez służby konserwatorskie zabytków nieruchomych znajdujących się w ewidencji zabytków, w stosunku do których wprowadza się obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków ich remontów, przebudowy i rozbudowy na etapie opracowania projektu budowlanego. [...] Powyższa lista wymaga bieżącej aktualizacji i uzupełnienia, w wyniku której podane na wstępie wymogi ochrony konserwatorskiej dotyczyć będą zawsze aktualnego wykazu." W powyższym wykazie nie uwzględniono budynku przy ul. [...] w L., ze względu na fakt, iż karta ewidencyjna tego zabytku została opracowana w 2019 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., zwanego zasadą legalizmu, zasadą naczelną, gdyż została ona uregulowana także w art. 7 Konstytucji RP, organ stwierdził, że zaskarżone przedmiotową skargą pismo z dnia 29.03.2024 r., oparte na obowiązujących przepisach prawnych, było wynikiem spełnienia ustawowego obowiązku organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 9 k.p.a (zasada udzielania informacji), dlatego też zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż podane w punktach 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Z powyższych regulacji wynika, że skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Nowym Sączu z dnia 29 marca 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG. Skarżący stoją na stanowisku, że ww. zaskarżone pismo z dnia 29 marca 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, w postaci przedstawienia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaleceń konserwatorskich w sprawie uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z planowaną przez skarżących rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...] obr. [...] jednostka ewid. miasto L.. Powyższego stanowiska skarżących Sąd nie podziela. Zdaniem Sądu, przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, bowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840), dalej "u.o.z.", na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Sąd przy tym wyjaśnia, że charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności – konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku. Mają charakter przyrzeczenia administracyjnego (K. Zalasińska, Zalecenia konserwatorskie na tle prawnych form działania administracji, Przegląd Prawa Publicznego Nr 6/2009, s. 27-36; M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 27, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 1023/19). Ustawa o ochronie zabytków nie reguluje trybu w jakim następuje wydanie zaleceń konserwatorskich. Bez wątpienia jednak dzieje się to poza reżimem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Zalecenia konserwatorskie nie są ani decyzją administracyjną, ani nie stanowią milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, że pismem z dnia 26 marca 2024 r. inwestor B. wniósł o uzgodnienie robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miasto L.. Do wniosku dołączono kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w L. znak: BA.671.5.2.2021 z dnia 19 marca 2024 r., dokumentację projektową PROJEKT BUDOWLANY ROZBIÓRKI ISTNIEJĄCEGO BUDYNKU oprac. marzec 2024 oraz kserokopię wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia 29 marca 2024 r. organ poinformował, że rozbiórka budynku usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obr. ew[...] jednostka ew. miasto L. nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego. Kolejno pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. inwestor wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem i wydanie postanowienia dotyczącego uzgodnienia ww. robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miasto L.. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2024 r. znak: DNS.5181.5.2024.KG.2 Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid[...] jednostka ewid. miast L.. Jednocześnie organ poinformował, że od postanowienia przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem organu. W dniu 30 kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło zażalenie B. B. i S. L. - wspólników spółki cywilnej B. , adresowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Generalnego Konserwatora Zabytków, wniesione od ww. postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 kwietnia 2024 r., odmawiającego uzgodnienia ww. robót rozbiórkowych. Pismem z dnia 2 maja 2024 r. organ przekazał powyższe zażalenie wraz z aktami sprawy do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd wskazuje, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z 29 marca 2024 r. – wbrew stanowisku skarżących – nie stanowi zaleceń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 27 u.o.z. i nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo z dnia 29 marca 2024 r. zawiera określoną informację organu, w odpowiedzi na skierowane do organu pismo z dnia 26 marca 2024 r. i projekt budowlany rozbiórki. Jest to informacja, że "rozbiórka budynku usługowego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...], obr. ew. [...] jednostka ew. miasto L. nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego". Sąd podkreśla, że zalecenia konserwatorskie, o jakich mowa w art. 27 u.o.z., z mocy tego przepisu i ze swej istoty, są wyrazem świadomego działania organu ochrony zabytków, są wydawane intencjonalnie i mają służyć ochronie zabytku, a nie jego unicestwieniu poprzez rozbiórkę, do której zmierzają skarżący w odniesieniu do obiektu ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, prowadzonej na podstawie art. 22 pkt 2 u.o.z. W konsekwencji Sąd stoi na stanowisku, że pismo z dnia 29 marca 2024 r. to nie jest to akt lub czynność organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które podlegałoby kognicji sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2446/20, LEX nr 3083547). Wbrew stanowisku skarżących, nie zaistniała sytuacja, by w jednej sprawie zostały wydane rozstrzygnięcia w dwóch formach. W przedstawionych okolicznościach – w odpowiedzi na wniosek o uzgodnienie rozbiórki budynku – Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał akt w postaci postanowienia z dnia 19 kwietnia 2024 r. znak: DNS.5181.5.2024.KG.2, odmawiającego uzgodnienia robót rozbiórkowych związanych z rozbiórką budynku usługowego na dz. ewid. nr [...], obr. ewid. [...] jednostka ewid. miast L., który to akt podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dlatego Sąd odrzucił skargę na pismo organu z dnia 29 marca 2024 r. znak DNS.5181.5.2024.KG, orzekając jak w pkt I sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, postanowiono zwrócić solidarnie skarżącym kwotę 500 zł (dowód wpłaty kwoty 500 zł – k. 26 akt sądowych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, o czym orzeczono jak w pkt II sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu administracji o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania Sąd wskazuje, że wniosek jest bezpodstawny i niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu.