II SA/Kr 735/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2025 roku, znak: SKO.EA/418/154-155/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 28 października 2024 r. nr IS.6324.5.2022 nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 10 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr IS.6324.5.2022 z dnia 8 kwietnia 2022 r. wystawionym przez Wójta Gminy Z.. W zażaleniu skarżąca zarzuciła, że w aktualnym stanie faktycznym nie dotyczy jej istniejący obowiązek przywrócenia ciągłości spływu komunalnych ścieków socjalno-bytowych z budynków położonych na działkach nr [...] obręb Z., Gmina Z. do publicznej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez kanalizację zlokalizowaną na działkach [...] oraz [...] obręb Z., Gmina Z. poprzez przywrócenie kolektora sanitarnego zlokalizowanego na tych działkach do stanu sprawnego zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją nr AB.V.1.150.2019 z dnia 6.02.2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Krakowskiego (znak AB.V.6740.1.12.2019.MMC). Podkreślono, że zobowiązana nie ma obowiązku jego wykonania, bowiem nie dokonała żadnych czynności, które by ten obowiązek naruszyły. Ponadto nie zachodzą już przesłanki, które legły u podstaw wydania przez Wójta Gminy Z. w dniu 7 lipca 2020 r. decyzji nr IS.7013.1.2020.RM. Obowiązki nie istnieją, gdyż ścieki socjalno-bytowe z budynków położonych na działkach [...] oraz [...], obręb Z. są odprowadzane i gromadzone w specjalnym bezodpływowym zbiorniku, który jest systematycznie opróżniany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 1.04.2025r. nr SKO.EA/418/154-155/2024, na podstawie art. 121, art. 122 w zw. z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: 2025 r. poz. 132, dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 7.07.2020 r. nr IS.7013.1.2020.RM nakazano skarżącej jako właścicielce działek o nr ewid. [...], [...] obr. Z. Gmina Z. wyeliminować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, a także przywrócić środowisko do stanu właściwego poprzez przywrócenie ciągłości spływu komunalnych ścieków socjalno-bytowych z budynków położonych na działkach nr [...] obręb Z., Gmina Z. do publicznej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez kanalizację zlokalizowaną na działkach [...] oraz [...] obręb Z., Gmina Z. poprzez przywrócenie kolektora sanitarnego zlokalizowanego na tych działkach do stanu sprawnego zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją nr AB.V.1.150.2019 z dnia 6.02.2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Krakowskiego (znak AB.V.6740.1.12.2019.MMC). Decyzja ta w wyniku jej zaskarżenia została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17.05.2021 r. znak SKO.OŚ/4170/229/2020 i SKO.OŚ/4170/228/2020. Następnie upomnieniem z dnia 25.02.2022 r. nr [...] wezwano zobowiązaną do wykonania obowiązku. Z uwagi na brak podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku Wójt Gminy Z. wystawił i doręczył tytuł wykonawczy nr [...] Nadto prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. II SA/Kr 1061/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.EA/418/95/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów. Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. II SA/Kr 1043/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2023 r. SKO.EA/418/80-81/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z powołaniem na przepisy u.p.e.a. organ odwoławczy podkreślił, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Każdy środek egzekucyjny, w tym grzywna w celu przymuszenia, może być nakładany aż do momentu całkowitego wykonania obowiązku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/09, LEX nr 649830). Dopiero w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Nadto w niniejszym postępowaniu, Kolegium nie bada merytorycznie sprawy, nie może oceniać pod względem merytorycznym decyzji objętej tytułem wykonawczym. W takim postępowaniu bada się zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Powoływane w zażaleniu zastrzeżenia związane z obowiązkiem objętym tytułem wykonawczym nie podlegają zatem ocenie w ramach postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a, możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok NSA z 19.10.2023 r., II GSK 2048/22, CBOSA). W postępowaniu przed Kolegium w sprawie grzywny w celu przymuszenia badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 u.p.e.a., w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121). Grzywna została nałożona w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 8.04.2022 r. nr IS.6324.5.2022. Grzywna została nałożona w dopuszczalnej wysokości określonej art. 121 u.p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wymagane przez art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy. W tym zakresie działania organu I instancji są zgodne z przepisami prawa. Kwota grzywny powinna przymusić stronę do wykonania obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku, objętego tytułem wykonawczym, a celem jej nałożenia jest uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Ponadto podkreślono, iż organ egzekucyjny nałożył postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r. nr IS.7013.1.2020.RM grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r., zaś wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Kolegium. A zatem jest to kolejna grzywna w celu przymuszenia nałożona na skarżącą. W świetle przepisów u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, natomiast grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł. Wydane wcześniej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie doprowadziło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wobec powyższego organ I instancji ponownie skierował do Zobowiązanej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w kwocie 10 000,00 zł i wezwał do realizacji wymaganego obowiązku. W przypadku kolejnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie doręcza się zobowiązanemu ponownie odpisu tytułu wykonawczego, został on bowiem doręczony wcześniej. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła zobowiązana podnosząc naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego , to jest art. 363 ust. 1. i art. 367 ustawy prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2020.1219 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie. Wg skarżącej po analizie dokumentów uzyskanych ze Starostwa Powiatowego, a w szczególności mapy dla celów projektowych z dnia 29.05.2018r., strona postępowania uzyskała pewność, że instalacja sanitarna na odcinku, której dotyczy tytuł wykonawczy zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją numer AB.V.l.150.2019 z dnia 6 lutego 2019r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanym przez Starostę Krakowskiego znak: AB.V.6740.1.12.2019.MMC pozostaje nienaruszona, a tym samym nie zachodzi po jej stronie obowiązek objęty tytułem wykonawczym, polegający na przywróceniu ciągłości spływu komunalnych ścieków socjalno-bytowych z budynków położonych na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] do publicznej kanalizacji sanitarnej poprzez kanalizację zlokalizowaną na działkach [...] oraz [...] zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją numer [...] z dnia 6 lutego 2019r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanym przez Starostę Krakowskiego znak: AB.V.6740.1.12.2019.MMC. Wydane do tej pory postanowienia w zakresie grzywny w celu przymuszenia wydane zostały na tle innego stanu faktycznego. Zatem obecnie nałożony na skarżącą obowiązek przywrócenia ciągłości spływu komunalnych ścieków socjalnobytowych jej już nie dotyczy. O ile w czasie wydawania przez Wójta Gminy Z. w dniu 2.06.2022r. postanowienia o nałożeniu grzywny (pierwszej) w kwocie 10 tys. zł na stronę postępowania faktycznie zachodziło zagrożenie dla środowiska naturalnego polegające na wypłynięciu części ścieków sanitarnych na powierzchnię gruntu, czyli doszło do naruszenia art. 363 ust. 1 i art. 367 ustawy prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2020,1219 z późn. zm.), o tyle przy wydawaniu przez Wójta Gminy Z. postanowienia znak 18,6324.5.2022 z dnia 28.10.2024r., o nałożeniu na stronę skarżącą kolejnej (drugiej) grzywny w kwocie [...]tys. zł takie zagrożenie nie występowało, a tym samym nie zachodziła i nie zachodzi podstawa prawna do nałożenia tej drugiej grzywny, o których mowa w art. 363 ust.1 i art. 367 ustawy prawo ochrony środowiska. Owe ścieki sanitarne, które wcześniej, podczas rozpoznawania pierwszych zarzutów wniesionych przez stronę postępowania, wypłynęły na powierzchnie gruntu zostały skanalizowane w ten sposób, że bez udziału finansowego i rzeczowego inwestora budynków na działkach nr [...] i [...], na działce [...] przy granicy z działką [...], został wybudowany (wkopany w ziemię) wielokomorowy, prefabrykowany, żelbetowy, szczelny zbiornik o objętości co najmniej 10 m3 na ścieki socjalno-bytowe wytwarzane przez właścicieli budynków posadowionych na działkach nr [...] oraz [...]. Jest on, według wiedzy strony postępowania, sukcesywnie opróżniany staraniem i na koszt właścicieli budynków posadowionych na działkach nr [...] oraz [...]. W konsekwencji należy przyjąć, że w sprawie nie zachodzi już, od chwili wykonania zbiornika przez Gminę Z., stan zagrożenia środowiska naturalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo nałożył na skarżącą ponowną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, określonego w wydanym tytule wykonawczym na podstawie ostatecznej decyzji nakazującej skarżącej wyeliminować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zagrożenie dla zdrowia ludzkiego poprzez szczegółowo określone przywrócenie ciągłości spływu komunalnych ścieków. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zarzuty skarżącej sprowadzają się do kwestionowania zasadności obowiązku nałożonego decyzją nakazującą skarżącej przywrócenie ciągłości spływu komunalnych ścieków, a zatem zmierzają do weryfikacji poprawności ostatecznej decyzji nakazującej szczegółowe działania w celu wyeliminowania oddziaływania na środowisko oraz zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Tymczasem na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie można kwestionować zasadności czy prawidłowości lub słuszności obowiązków nałożonych w ostatecznej decyzji. Takie zarzuty mogłyby ewentualnie odnieść skutek w szeroko rozumianym postępowaniu odwoławczym od decyzji nakazowej, lub w trybach nadzwyczajnych ale nie w postępowaniu egzekucyjnym, które jedynie zmierza do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Jeśli skarżąca uważa, że nie ma lub nie było podstaw do nałożenia obowiązku winna wzruszyć decyzję administracyjną nakazującej skarżącej szczegółowo określone działania, stanowiącą podstawę egzekucji, ponieważ w samym postępowaniu egzekucyjnym organy są związane decyzją ostateczną i nie mogą jej nie wykonać. Organy egzekucyjne nie mogą więc badać na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego czy w sprawie zachodzi stan zagrożenia środowiska naturalnego, co było podnoszone w skardze. Jak zasadnie uzasadniały skarżone organy w postępowaniu w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia bada się jedynie zasadność zastosowania tego właśnie środka egzekucyjnego, jako celowego dla wykonania wiążącego, istniejącego w obrocie prawnym obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy istotne jest jedynie, co organy ustaliły i szczegółowo uzasadniły, czy skarżąca nadal nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji, a zatem że w wypadku takim musi liczyć się ona z grzywną w celu przymuszenia. Przepis art. 119 u.p.e.a. wprost bowiem określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do treści art. 121 § 1 u.p.e.a., co do zasady grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.), natomiast grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.) Wedle art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Z kolei art. 122 § 1 u.p.e.a. statuuje, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony); 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 123 u.p.e.a. przepisy art. 122 z zastrzeżeniem art. 121 § 4 stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zatem grzywnę orzeczono w kontrolowanej sprawie w prawidłowej wysokości i z wystarczającym uzasadnieniem, uwzględniając przy tym, że celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku i w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny, która podlega umorzeniu. Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego także należało potraktować jako dotyczące próby wzruszenia decyzji ostatecznej. W tym zakresie szczególnie istotne było, że obecnie wydane postanowienie jest już kolejnym w zakresie grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny nałożył bowiem ostatecznym i prawomocnym postanowieniem grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł (wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1043/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę zobowiązanej). W poprzednim postanowieniu, tożsame kwestie podnoszone przez skarżącą nie zostały uwzględnione, a obecnie kontrolowane postanowienie jest tylko dalszą konsekwencją stwierdzenia niewykonania nałożonego decyzją obowiązku. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.