II SA/Kr 736/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r., S. A. złożył do Starosty [...] wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w obrębie [...], obejmujących działki o nr ewid. [...] , [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawca oparł wniosek na fakcie, iż od 15 czerwca 1988 r., t.j. dnia przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz od dnia 14 czerwca 1989 r. do chwili wniesienia wniosku na wywłaszczonych wówczas w celach inwestycyjnych nieruchomościach nie rozpoczęto realizacji zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego, a grunty nie zostały zagospodarowane w żaden inny sposób. Według wnioskodawcy, pozostawanie nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, zobowiązuje organ na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Wnioskodawca wskazał, że jest spadkobiercą właścicielki wywłaszczonych nieruchomości – J. G., na potwierdzenie czego załączył akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2014 r., rep. A, nr [...], zarejestrowany w systemie informatycznym do prowadzenia rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia pod nr. [...]. Dnia [...] czerwca 2014 r. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] odbyły się oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, iż granice w terenie są niewidoczne, trudne do ustalenia. Teren został porośnięty drzewami oraz wysokimi krzewami; na działce [...] znajduje się piasek, gruz, kamień, dolomit, piasek rzeczny; na działkach [...] i [...] urządzono utwardzoną drogę aż do ul. [...] ; na działce [...] i [...] znajdują się słupy średniego napięcia; na działce [...] znajduje się nieczynny słup telekomunikacyjny; na działce [...] znajduje się hydrant i dwie studzienki wodne; na działce [...] znajduje się słup telekomunikacyjny; na działce [...] znajdują się drzewa sosna, brzoza, akacja, samosiejki; działka [...] porośnięta trawą, granice w terenie niewidoczne; zaś na działce [...] znajdują się 2 studzienki kanalizacyjne. W dniu 28 sierpnia 2014 r. Starosta [...] zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o udzielenie informacji czy działki [...] i [...] stanowią pas drogi publicznej. W odpowiedzi, Urząd Miasta w [...] poinformował organ I instancji o tym, że działki [...] i [...] nie stanowią pasa drogowego. Starosta [...] zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o udzielenie informacji, czy Gmina [...] wyraziła zgodę na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane, na budowę drogi i urządzeń, bądź też była inwestorem tych przedsięwzięć. Pismem z dnia 22 października 2014 r. Urząd Miejski w [...] poinformował organ I instancji, iż w umową znak: [...] z [...] lipca 2011 r. Gmina [...] udzieliła osobie fizycznej zgody na dysponowanie działkami nr [...], [...], [...] na cele budowlane dla potrzeb budowy przyłącza kanalizacji a także, iż magistrala wodociągowa 400 mm została zrealizowana w ramach zadania pn "Budowa Magistrali wodociągowej relacji [...] do KBM7 w [...]" w roku 1986. W dniu [...] listopada 2014 r., znak. [...], Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – miasto, obręb – [...], oznaczonej jako działki nr [...] , [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji wezwał P. O. do przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii zgłoszenia lub pozwolenia na podstawie których zostało wykonane przyłącze. Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. P. O. przedłożył wzywane dokumenty i brał udział w postępowaniu jako strona. Decyzją z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) orzekł: 1) o zwrocie na rzecz Pana S. A., zam. [...] , ul. [...] , nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto -obręb [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0126 ha, działka nr [...] o pow. 0,0167 ha, działka nr [...] o pow. 0,0786 ha, działka nr [...] o pow. 0,0615 ha, działka nr [...] o pow. 0,3063 ha, działka nr [...] o pow. 0,2812 ha zgodnie z Księgą Wieczystą [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] , stanowiącą własność Gminy [...]. 2) o zwrocie na rzecz Gminy [...] przez Pana S. A. zdenominowanego i zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 99.266,85 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt sześć złoty 85/100); 3) o rozłożeniu należności określonej w pkt 2 niniejszej decyzji na cztery (4) roczne raty. Pierwsza rata w wysokości 24.816,72 zł winna być uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Pozostałe raty płatne są z góry za dany rok, począwszy od 2016 roku, w terminie do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu o ich wysokości przez Urząd Miasta w [...]. Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez [...] Bank [...].; 4) że wierzytelność Gminy [...] z tytułu odszkodowania określonego w pkt 2 podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na nieruchomości opisanej w pkt 1. Ostateczna decyzja jest podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej. 5) że przypadku niezapłacenia wymienionej powyżej kwoty w ustalonym terminie, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.; 6) że razie zwłoki w uiszczeniu należności pobrane zostaną odsetki, na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie cywilnym.; 7) że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.; 8) że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek o zwrot działek został złożony przez S. A. Wyjaśnił, że wnioskodawca jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości. Ustalił, iż obecnym właścicielem zwracanych działek jest Gmina [...]. Organ wyjaśnił również, że działka nr [...] została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej w związku z budową osiedla mieszkaniowego w zabudowie wielorodzinnej "[...] " w [...] , zaś działki nr [...], [...], [...], [...], [...] zostały wywłaszczone na cele użyteczności publicznej w związku z budową obwodnicy drogowej zwanej obwodnicą południową KBM-7 [...] – [...]. Według organu I instancji za nieruchomość nr [...] ustalono odszkodowanie w wysokości 151.200 zł oraz za nieruchomość nr [...], [...], [...], [...], [...] ustalono odszkodowanie w wysokości 2.805.766 zł. Organ wymienił czynności podjęte w toku postępowania. Starosta [...] stwierdził, że brak obecnie dowodów na datę rozpoczęcia i zakończenia budowy osiedla mieszkaniowego, ponieważ budowy osiedla nigdy nie rozpoczęto. Organ stwierdził zbędność nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym, rep. A, nr [...], co uzasadnia zwrot nieruchomości nr działek [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem organu I instancji nie zrealizowano również celu publicznego w postaci budowy obwodnicy południowej KBM-8 oraz budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co wskazuje na zbędność tej nieruchomości na cel określony podczas wywłaszczania i uzasadnia zwrot nieruchomości wnioskodawcy. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji wskazał na sposób wyliczenia waloryzacji poszczególnych kwot. W dniu 11 sierpnia 2015 r. J. B. wniósł do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o udostępnienie dojazdu i utwardzenie terenu i drogi dojazdowej do działki położonej w [...] [...] przy ul. [...] , nr działki [...]. Wskazał, że jako sąsiad nie został poinformowany o jakichkolwiek zmianach właścicieli gruntów. Podniósł, że Starostwo Powiatowe udzieliło mu wszelkich pozwoleń w związku z zabudową i rozbudową wskazanej działki. W odpowiedzi na pismo J. B., Starosta [...] ] poinformował go, że budowa drogi dojazdowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., J. B. wniósł o sprawdzenie decyzji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgadza się częściowo co do decyzji zwrotu gruntów nowemu nabywcy, lecz są tam duże nieścisłości dotyczące m.in. budowy osiedla [...]. Zdaniem J. B. część, lub wszystkie działki znajdują się w pasie, którego dotyczy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 października 1993 r. (uchwała nr XLIV/344/93, Dz.Urz.Woj. Katowickiego z dnia 20 grudnia 1993 roku, nr 15, poz. 125). Według J. B., nie ma on w obecnej sytuacji dostępu do działki nr [...]. Wniósł o zobowiązanie właściwych organów do wytyczenia drogi koniecznej. W dniu 21 sierpnia 2015 r. P. O. złożył wniosek o weryfikację decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...]. Wnioskodawca stwierdził, że w wyniku zwrócenia drogi dojazdowej na rzecz S. A., został on pozbawiony dojazdu do domu. W odpowiedzi na odwołania organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że odwołania nie zostały wniesione z zachowaniem terminu. Pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. J. B. zwrócił się ponownie do Wojewody [...] za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w [...] o sprawdzenie decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...]. W ocenie J. B. Starostwo nie wie, czy zwraca grunty na osiedlu [...] czy na osiedlu [...]. J. B. stwierdził, że droga istnieje od ponad 50 lat i znajduje się na wszystkich mapach samochodowych a także geodezyjnych. Pismem z dnia 31 września 2015 r., P. O. podniósł, że J. B. jest stroną w sprawie ze względu na to, iż jest on współwłaścicielem przyłącza kanalizacji Ø 160 PCV przy ul. [...]. P. O. podtrzymał wniosek o sprawdzenie i wyjaśnienie jak mogło dojść do sprzedania gminnej drogi będącej jedynym dojazdem do jego posesji i posesji J. B. Pismem z dnia 8 września 2015 r., znak [...] [...] Urząd Wojewódzki w [...] wezwał J. B. do uzupełnienia odwołania poprzez złożenie pod nim własnoręcznego podpisu a także o przesłanie dokumentów potwierdzających sytuację procesową J. B. jako strony postępowania. J. B. uzupełnił brak w dniu 17 września 2015 r. W dniu 16 września 2015 r. J. B. złożył do Wojewody [...] wniosek o ustanowienie służebności przejazdu i przechodzenia przez nieruchomości podlegające zwrotowi. Wnioskodawca wskazał, że w wyniku zwrotu działek nie ma bezpośredniego dojazdu z jego posesji do drogi publicznej. Dnia 18 września 2015 r. pełnomocnik S. A. złożył pismo, w którym wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz nieuwzględnianie odwołań wniesionych w sprawie przez J. B. oraz P. O. Pełnomocnik strony wskazał, że Wojewoda [...] nie jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie służebności przejazdu, służebności drogi koniecznej, jak również zasiedzenia służebności gruntowej. Pismem z dnia 24 września 2015 r. J. B. zwrócił się do organu II instancji o ponowne sprawdzenie zasadności zwrotu gruntów i braku dojazdu do działek. Do wniosku J. B. załączył pismo pełnomocnika S. A. skierowane do J. B. z propozycją ustanowienia odpłatnej służebności drogowej. Propozycja została ponowiona dnia 5 października 2015 r. Następnie w dniu 14 października 2015 i 22 października 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo J. B. z informacją o tym, że nowy właściciel "wkopał słupki zagradzając dojazd do działki". Wnioskodawca ponownie wniósł o sprawdzenie sprawy dojazdu i braku wstrzymania inwestycji. Do argumentów J. B. odniósł się pismem z dnia 27 października 2015 r. Burmistrz Miasta [...], informując, że: sprawa opinii biegłych pozostaje poza oceną Burmistrza Miasta [...]; droga, po której wykonywany był dojazd nie stanowiła i nie stanowi drogi publicznej, i z tego powodu może podlegać tylko regulacjom opartym na przepisach Kodeksu cywilnego; dopełniono wymogu wynikającego z art. 136 u.g.n.; organem właściwym w sprawie wskazania aktualnego oznaczenia ewidencyjnego dla działek [...] oraz [...] i [...] oraz lokalizacji na mapie jest Starosta [...]. W dniu 8 lutego 2016 r. J. B. zwrócił się do organu II instancji z nowymi wnioskami co do postępowania odwoławczego. Wnioski te obejmowały kopie rysunku zmian fragmentów ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] z dnia 15 lutego 1994 r., opinię biegłego sądowego Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] września 1996 r., pismo Starosty [...] z dnia 15 października 2015 r. oraz pismo Burmistrza [...] dotyczące zezwolenia na budowę. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. J. B. poinformował organ II instancji o tym, że zainteresował sprawą prokuraturę. Wniósł jednocześnie o wstrzymanie wszelkich prac związanych z gruntami przez nowego właściciela i udrożnienie przejazdu do czasu wyjaśnienia sprawy. Następnie, w dniu 9 marca 2016 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy nieruchomość jest aktualnie objęta prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Burmistrz Miasta [...], pismem z dnia 15 marca 2016 r. poinformował organ II instancji o tym, że nieruchomość nie jest przedmiotem żadnych umów z Gminą [...]. W załączeniu organ przesłał dokumenty wymienione w piśmie organu II instancji z dnia 9 marca 2016 r. W odpowiedzi na pismo Burmistrza Miasta [...] organ II instancji wskazał, że działki objęte kw nr [...] nadal są ujawnione jako własność Gminy [...]. Organ II instancji ponowił prośbę o udzielenie informacji czy nieruchomość jest aktualnie objęta prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi z dnia 6 kwietnia Burmistrz Miasta [...] podtrzymał swoją odpowiedź z dnia 15 marca 2016 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał, że uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji przysługuje tylko stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że w myśl przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz ukształtowanej w nim konstrukcji sprawy administracyjnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stroną tego postępowania jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości jej właściciel. Organ stwierdził, że uprawnienia strony postępowania przysługują zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. Ponadto wskazał, że organ I instancji wyjaśnił, że zwracał się do J. B. o przesłanie dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu. W ocenie organu, pomimo skierowania przez J. B. do urzędu licznej korespondencji, przyjąć należy, że J. B. nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do złożenia odwołania. W tym kontekście organ za nieskuteczne uznał wnioski J. B. m.in. z dnia 16 września 2015 r. o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu jak również wnioski o sprawdzenie zasadności zwrotu gruntów i braku dojazdu do działek. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.B. – dalej skarżący i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 285 § 1 i art. 292 k.c. oraz art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, któremu do mającej być zwróconą nieruchomości przysługuje prawo służebności gruntowej a podmiot ten jest właścicielem nieruchomości władnącej, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie jest stroną w sprawie; 2. naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący informacji o stosunkach sąsiedzkich wokół nieruchomości objętej wnioskiem S. A. o zwrot; 3. naruszenie art. 85 i 86 i 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wskazanych w tych przepisach dowodów, podczas gdy specyfika postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu stosunków miejscowych wokół tej nieruchomości uzasadnia przeprowadzenie takich dowodów, w tym w celu określenia podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony; 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania pomimo wiarygodnych informacji wskazujących na fakt, że właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot złożonym przez S. A. przysługują służebności Przechodu i przejazdu przez tę nieruchomość nabyte przez zasiedzenie; 5. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pominięcie okoliczności podnoszonych w pismach kierowanych przez skarżącego do organu, w szczególności okoliczności wskazujących na fakt korzystania przez wiele lat z nieruchomości objętej przedmiotem postępowania w zakresie odpowiadającym służebności przechodu i przejazdu. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r., a także o wstrzymanie przez Wojewodę [...] wykonania decyzji Starosty [...] z 7 lipca 2015 r., znak: [...], w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o wstrzymanie wykonania tej decyzji przez WSA w Krakowie. Ponadto, skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od obowiązku poniesienia kosztów sądowych w tym opłaty od skargi w całości. W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że zamierza wnieść do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie służebności przechodu i przejazdu w odniesieniu do działek objętych decyzją Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r. Wskazał, że możliwość wniesienia wniosku o stwierdzenie nabycia służebności nie zwalnia jednak organu od samodzielnego zbadania stanu prawnego nieruchomości, której ma dotyczyć rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Powołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., gdzie stwierdzono, że stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest także podmiot ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. organ II instancji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. Sąd ustanowił dla skarżącego radcę prawnego, którego wyznacza Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania J. B. stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony określa treść art. 28 k.p.a., odsyłającego do pojęcia tzw. interesu prawnego. Z takim stwierdzeniem należy się w pełni zgodzić. Stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej są – zgodnie z art. 28 k.p.a. – poza wnioskodawcą lub wnioskodawcami wszystkie inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Interes prawny musi być przy tym konkretny i wynikać z określonej normy prawa materialnego. "Do stron postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotów posiadających interes prawny, zalicza się jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, aktualnego właściciela nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Do grona stron omawianego postępowania można zaliczyć więc podmioty publicznoprawne będące właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, podmioty ograniczonych praw rzeczowych, w tym prawa użytkowania, które zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. wygasa, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2313/99, LEX nr 78955). Ponadto w uchwale NSA z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 10, stwierdzono, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokalu (budynku) znajdującego się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten NSA podzielił także w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., I OSK 519/05, LEX nr 194052, w którym zwrócił uwagę, że przymiot strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Zatem stronami tego postępowania mogą być także dzierżawcy lub osoby korzystające z nieruchomości na podstawie użyczenia. Nie są stronami omawianego postępowania właściciele nieruchomości sąsiednich, chyba że przysługuje im w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości prawo rzeczowe albo uprawnienie o charakterze obligacyjnym" (por. Ewa Bończak – Kucharczyk – Komentarz do art. 136 u.g.n., publ. Lex/el.). Jednocześnie wobec braku przedstawienia przez J. B. dokumentów potwierdzających tytuł prawny do którejś ze zwracanych nieruchomości, a więc legitymację procesową skarżącego, a także mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – organ uznał, że brak po stronie skarżącego takiego interesu. W ocenie Sądu takie stwierdzenie jest przedwczesne, a sprawa wymaga wyjaśnienia w aspekcie uprawnienia skarżącego do wykonywania przejazdu po działkach nr [...], [...] i [...] od strony ul. [...], będącej drogą publiczną do jego nieruchomości, to jest działki nr [...]. Jest oczywistym, że na chwilę obecną (a dokładnie na chwilę wydania zaskarżonej decyzji) brak tytułu prawnego do wykonywania przez J. B. tego przejazdu w postaci pisemnej umowy kreującej jakiś stosunek zobowiązaniowy względnie orzeczenia sądowego lub umowy (decyzji) będącej źródłem ograniczonego prawa rzeczowego. Jednak pozostał jeszcze jeden aspekt sprawy, który nie był dotąd przedmiotem badania organów. Mianowicie z akt sprawy [...] wynika, że na wyrysie z mapy ewidencyjnej część działki nr [...] oraz [...] jest oznaczona jako "dr" /k.118/. Podobnie zresztą rzecz się przedstawia w odniesieniu do dawnego operatu podziału działek z 1987r./k.46/. W wypisie z rejestru gruntów co do tych działek, pewna część ich powierzchni figuruje jako "dr" /k.124-125/. Koresponduje to ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika choćby z pisma Starosty [...] z dnia 3.10.2014. /k.83/, gdzie stwierdza się, że na w/w działkach ( nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) znajduje się urządzona droga stanowiąca najprawdopodobniej jedyny dojazd do posesji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Zaś kwestią najważniejszą jest treść pisma Burmistrza [...] z dnia 22.10.2014r. /k.87/ do Starosty [...], z którego wynika, że droga o nawierzchni gruntowej na działkach gminnych o numerach [...], [...], [...], [...] – stanowi drogę wewnętrzną. Jeśli tak jest rzeczywiście, to może to zmienić w sposób znaczący ocenę interesu prawnego J. B. Wyjaśniając powyższe, rozpocząć trzeba od akceptacji stanowiska WSA w Gdańsku zajętego w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553: "Pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place. Ich cechą wspólną jest jednak to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.(...) Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Istotne jest też, że na niektórych drogach wewnętrznych ruch pojazdów jest regulowany ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Dalej WSA wskazał: "Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Sensem przytoczonego orzeczenia jest więc podkreślenie, że wprawdzie droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, ale droga wewnętrzna należąca do jednostki samorządu lub do Skarbu Państwa zazwyczaj charakteryzuje się ogólną dostępnością dla ogółu podmiotów chcących z niej skorzystać, oraz że, co więcej, ta dostępność nie może doznawać ograniczeń bez jakiejś wyraźnej konieczności. Konsekwencją takiego postrzegania drogi wewnętrznej pozostającej własnością jednostki samorządu lub Skarbu Państwa jest teza wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2010r. II CSK 30/10, Lex nr 598776. Wyrok ten wydany został na gruncie art. 145 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym można wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jeśli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, przy czym chodzi oczywiście o dostęp prawny, a nie tylko faktyczny. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał: "Brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno wtedy, gdy nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. - drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza gdy pozostaje pod zarządem gminy". Oznacza to, że w sytuacji, gdy droga wewnętrzna prowadząca do drogi publicznej jest ogólnodostępna jako należąca do Gminy, zainteresowany właściciel mający dojazd do drogi publicznej przez ową drogę wewnętrzną ( bez tytułu prawnego), nie mógłby skutecznie wystąpić o ustanowienie po niej służebności drogi koniecznej, gdyż uznano by, że ma prawnie zagwarantowany dostęp, a w każdym razie dotąd, dopóki droga ta pozostaje własnością Gminy. W przypadku J. B. oznacza to, że jeżeli jego jedyny dojazd do nieruchomości działki nr [...] odbywał się po działkach objętych postępowaniem o zwrot i jeżeli działki te stanowiły w części drogę wewnętrzną pozostającą własnością Gminy ( a tym samym i w jej zarządzie), to nie mógłby skutecznie wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze cywilnej. Tak więc dopóki droga pozostawała własnością Gminy, nie był on w żaden sposób zobowiązany do regulowania na drodze prawnej swego uprawnienia do przejazdu. Nie jest to jednakże problem stricte cywilistyczny, ale przeciwnie, pozostający w kręgu zainteresowania organów administracji. W aktach [...] znajdują się bowiem dwa dokumenty: decyzja z dnia 24 lutego 2000r. Burmistrza Miasta [...] znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2000r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Należałoby zatem wyjaśnić, czy przy wydaniu tych decyzji miało znaczenie i było brane pod uwagę, jaki dostęp do drogi publicznej miała opisana nieruchomość nr [...] i czy połączenie z ul. [...] określano wobec istnienia drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] ( czy innych będących przedmiotem zwrotu). Jeśli bowiem tak było, to świadczyłoby to o tym, że kwestia drogi wewnętrznej własności Gminy na działkach będących przedmiotem zwrotu miała dla skarżącego walor prawny w świetle uzyskanych decyzji w takim znaczeniu, że dopóki działki drogowe pozostawały własnością gminy, to możliwości przejazdu przez nie do drogi publicznej dla J. B. były przez organy administracji respektowane nie tylko w sferze faktycznej, ale także w sferze prawnej, mianowicie przy wydaniu wskazanych decyzji. To zaś, w ocenie Sądu, zbliżałoby sytuację skarżącego do sytuacji osoby mającej obligacyjne ( wynikające z umowy) prawo do przejazdu. W konsekwencji należałoby uznać, że miałby on interes prawny do występowania jako strona postępowania o zwrot nieruchomości. Należy zatem wyjaśnić tak okoliczności związane ze statusem drogi określanej jako droga wewnętrzna, a więc, czy tak jest, jak i ocenić, czy okoliczność ta była brana pod uwagę przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, co świadczyłoby o traktowaniu J. B. z punktu widzenia Gminy jako mającego uprawnienie do przejazdu po drodze wewnętrznej. Ponadto pozostaje jeszcze problem, sygnalizowany w postępowaniu przez P. O., iż J. B. jest współwłaścicielem przyłącza umiejscowionego na nieruchomościach będących przedmiotem zwrotu /k. 19 akt [...] /. Z kolei w piśmie do niego wystosowanym odnośnie zgody na wejście na działkę nr [...] /k.93 tych akt/ wyrażono zgodę na budowę przez J. B. przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr [...]. Wymaga to wyjaśnienia, bowiem z tytułu wykonania przyłącza przez P. O. został on uznany za stronę postępowania /k.97 akt [...]/, zatem w sytuacji, gdy podobna okoliczność dotyczyłaby J. B., należałoby zająć podobne stanowisko. Z powyższych przyczyn należało dojść do wniosku, że organ, nie dokonując wyjaśnienia powyższych okoliczności, naruszył przepisy postępowania, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji poczynienia dokładnych ustaleń może okazać się, że J. B. ma przymiot strony w postępowaniu. Sprawa wymaga zatem wyjaśnienia w kierunku wskazanym przez Sąd. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.