II SA/Gd 419/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 30 listopada 2011 r. nr U[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.M. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący R. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 maja 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z 30 listopada 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Istotne okoliczności sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco. Skarżący 23 lutego 2010 r. wniósł podanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych na działce nr [...] w P. Decyzją z 2 września 2010 r. Burmistrz Gminy Ż. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, przyjmując, że żadna sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 stycznia 2011 r. na skutek odwołania skarżącego, w którym m.in. podniesiono, że w odniesieniu do sąsiednich działek o numerach [...], [...], [...] i [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedemnastu domów jednorodzinnych, uchyliło decyzję Burmistrza Gminy Ż. z 2 września 2010 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie został określony prawidłowo obszar analizowany, co powoduje, że nie można było ocenić czy rzeczywiście nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy Ż. decyzją z 30 listopada 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. W ocenie organu administracji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 powołanej ustawy. Wójt wskazał, że zgodnie z powołanym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Następnie wskazał, że działki drogowe nr [...], nr [...] i nr [...], których właścicielem jest Gmina Ż., nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem nie są drogami publicznymi. Są to, jak przyjęto, drogi wewnętrzne, gdyż stanowią drogi dojazdowe do gruntów rolnych. Podniesiono, że w przypadku dróg wewnętrznych od woli ich właściciela lub zarządcy zależy uregulowanie ruchu na nich oraz, że może to polegać na ograniczeniu, wstrzymaniu lub nawet zlikwidowaniu ruchu. Zdaniem Wójta gmina, która jest właścicielem wskazanych dróg wewnętrznych, ma prawo decydować zarówno o tym kto może korzystać z drogi wewnętrznej, jak i o sposobie korzystania z niej, na przykład poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Wskazał, że gmina jako właściciel drogi wewnętrznej jest uprawniona do zapobiegania jej degradacji oraz, że uzgodnienia pomiędzy gminą a użytkownikami drogi wewnętrznej mają charakter cywilnoprawny. Skarżący od decyzji z 30 listopada 2011 r. wniósł odwołanie, w którym twierdził, że w ziemi pod drogą, o której mowa, ułożono kolektor sanitarny i wodociągowy oraz "wydano decyzję na zasilenie działek od numeru [...] do [...]". Ponadto podniósł, że dla sąsiednich szesnastu działek od numeru [...] do numeru [...], leżących przy tej samej drodze wydano pozytywne decyzje o warunkach zabudowy. W końcu zarzucił także naruszenie zasady równości. Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 maja 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z 30 listopada 2011 r. Organ odwoławczy podzielił podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy przyjętą przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą jest działka nr [...], gdyż można się do niej dostać poprzez działki nr [...], nr [...] i nr [...], które nie są drogami publicznymi, lecz wewnętrznymi, stanowiącymi własność Gminy Ż. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że z drogi publicznej może korzystać każdy, natomiast droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego i prawo do korzystania z takiej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Podniesiono, że ustawodawca wskazując, iż dostęp do drogi publicznej może odbywać się poprzez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił podstaw korzystania z takiej drogi przez inwestora. Przy ocenie tej kwestii należy uwzględnić, jak wskazano, ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia prawa dojazdu o trwałym charakterze, które nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zdaniem SKO inwestor będący właścicielem nieruchomości położonej przy drodze wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z niej z prawa współwłasności lub służebności drogowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano też, że w razie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną istotne jest, aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z tej drogi. Odnosząc te wywody do rozpoznawanej sprawy SKO stwierdziło, że skarżący nie uzyskał żadnego tytułu prawnego do dróg wewnętrznych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], których właścicielem jest Gmina Ż. Tym samym uznano, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając swoją decyzję SKO stwierdziło także, że powołane w odwołaniu decyzje o warunkach zabudowy i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają znaczenia. W skardze na decyzję SKO z 14 maja 2012 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy niezgodnej z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnym uznaniu, iż nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie ma dostępu do drogi publicznej i tym samym, że nie zostały spełnione warunki konieczne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając skargę wywiedziono, że błędne jest stanowisko, iż korzystanie z dróg wewnętrznych, stanowiących własność gminy, jest regulowane przepisami prawa cywilnego. Podniesiono, że mienie gminne ze swej istoty jest mieniem publicznym, gdyż samorząd gminny spełnia funkcje publiczne. Według skarżącego nie ulega wątpliwości, że mienie gminne podlega regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego twierdził, że mienia komunalnego nie można utożsamiać z mieniem prywatnym, że mienie to powinno być wykorzystywane wyłącznie na potrzeby dobra wspólnego oraz że ze względu na to, że jest pochodne w stosunku do funkcji publicznych samorządu terytorialnego prawa składające się na to mienie mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Według skarżącego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych wynika, że wyłączenie lub ograniczenie prawa do korzystania z dróg wewnętrznych, będących w zarządzie gminy, może nastąpić jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli takiej uchwały nie podjęto brak podstaw, aby twierdzić, że inwestor posiadający nieruchomość przy drodze wewnętrznej, będącej własnością gminy, nie posiada tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Skarżący podniósł też, że droga wewnętrzna przebiegająca przez działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiła w przeszłości drogę dojazdową do gruntów rolnych. W chwili obecnej funkcję tę utraciła, a po wybudowaniu w ziemi pod drogą sieci wodociągowej i elektrycznej wraz z przyłączami stanowi drogę dojazdową do wybudowanego i eksploatowanego domu letniskowego oraz działek budowlanych. Ponadto w początkowym biegu stanowi ogólnodostępną drogę dojazdową do usytuowanych w pobliżu domów mieszkalnych, które nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Skarżący powołał się także na orzeczenia NSA z 5 sierpnia 2010 r. (II OSK 1337/09) oraz z 18 listopada 2010 r. (II OSK 1718/09), w których przyjęto, że jeżeli istnieje prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. W końcu skarżący twierdził, że w wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach z 2 września 2010 r. oraz 18 stycznia 2011 r. nie kwestionowano dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Tym samym, zdaniem skarżącego, organy administracji dwukrotnie stwierdziły, że inwestor posiada dostęp do drogi publicznej. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do akt kopie dwóch decyzji o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2009 r. oraz 1 lipca 2009 r., którymi ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na działkach nr [...] i nr [...], które następnie zostały podzielone na działki od numeru [...] do numeru [...], znajdujących się przy działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania G. Ś. wniósł o uwzględnienie skargi skarżącego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że SKO błędnie interpretuje definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zakresie dotyczącym dostępu przez drogę wewnętrzną. Zgodnie z powołanym przepisem ilekroć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę publiczną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Taka wykładnia pomijałaby użycie w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dwóch pojęć: drogi wewnętrznej i odpowiedniej służebności drogowej. Inaczej mówiąc, gdyby dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną miałby odbywać się poprzez odpowiednią służebność drogową ustanowioną na tej drodze wewnętrznej, to zastrzeżenie, że dostęp do drogi publicznej może polegać na dostępie przez drogę wewnętrzną, byłby zbędny. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej. Jednakże należy mieć też na uwadze, że pod pojęciem drogi wewnętrznej kryje się wiele różnorodnych prawnie i faktycznie sytuacji. Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.) wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place. Ich cechą wspólną jest jednak to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Istotne jest też, że na niektórych drogach wewnętrznych ruch pojazdów jest regulowany ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Ustawa ta reguluje bowiem m.in. zasady ruchu w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), zaś strefa ruchu musi obejmować co najmniej jedną drogę wewnętrzną (art. 2 pkt 16a powołanej ustawy), a strefa zamieszkania może obejmować inne drogi niż publiczne, a więc także drogi wewnętrzne (art. 2 pkt 16 oraz art. 10 pkt 7 powołanej ustawy). Jak wynika z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami i podmioty te, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a powołanej ustawy). Z tej – z konieczności uproszczonej – analizy przepisów dotyczących dróg wewnętrznych wynika, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie ustalono, iż droga wewnętrzna, przez którą działka nr [...] miała mieć dostęp do drogi publicznej, stanowi własność Gminy Ż. Konieczne było więc ustalenie zasad organizacji ruchu na tej drodze wewnętrznej, w szczególności zasad jej dostępności dla użytkowników. Przy czym, w ocenie Sądu, zasady te nie musiały być ustalone – jak podnosi skarżący - w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Mogły być one ustalone poprzez decyzje o ustawieniu znaków drogowych, w przypadku, gdyby była to droga wewnętrzna poddana uregulowaniu ustawy Prawo o ruchu drogowym lub w innym przypadku poprzez czynności faktyczne, np. zagrodzenie drogi. Jeżeli jednak w ramach zarządu drogą wewnętrzną została ona udostępniona niektórym podmiotom, to powinno to odpowiadać zasadzie równości. W tym kontekście szczególnie ważne było wyjaśnienie i uwzględnienie podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że w odniesieniu do sąsiednich w stosunku do działki nr [...] nieruchomości wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych. Chodzi o decyzje z 9 kwietnia 2009 r. oraz 1 lipca 2009 r., którymi ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na działkach nr [...] i [...], które są położone, jak wynika ze znajdujących się w aktach map, przy działce nr [...], przy której jest też położona działka nr [...]. Wydanie takich decyzji przez Wójta Gminy Ż. oznaczało bowiem, że Gmina Ż. udostępnia drogę wewnętrzną na działce nr [...] i następnie na działce nr [...], przez które jest dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]), do użytkowania właścicielom nieruchomości i to w zakresie, który jest konieczny do wybudowania domów jednorodzinnych i do korzystania z nich. Skoro działki nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] są położone przy tej samej drodze wewnętrznej (działce nr [...]) Wójt Gminy Ż. był zobowiązany wyjaśnić dlaczego w przypadku ustalania warunków zabudowy dla działki nr [...] odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na brak dostępu tej działki do drogi publicznej. Niewyjaśnienie tej okoliczności uniemożliwia odparcie zarzutu naruszenia zasady równości. Istotne też było wyjaśnienie w ramach badania charakteru drogi wewnętrznej, na którą składają się działki nr [...], nr [...] i nr [...], twierdzeń dotyczących położenia w ziemi pod tą drogą urządzeń infrastruktury. Działanie takie jest bowiem typowe dla dróg i powoduje niemożność użycia ich na inny cel niż droga, co z kolei może świadczyć, że w ramach zarządzania tą drogą wewnętrzną postanowiono traktować ją jak drogę publiczną, a więc dostępną dla każdego. W takiej sytuacji pozbawiony przekonującego uzasadnienia zakaz korzystania z niej przez niektóre tylko podmioty (np. podmioty związane z inwestycją na działce nr [...]) naruszałoby zasadę równości. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga skarżącego jest zasadna. Organy administracji obu instancji naruszyły art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię zawartej w tym przepisie definicji dostępu do drogi publicznej w zakresie dostępu poprzez drogę wewnętrzną oraz w konsekwencji tego nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że uwzględnienie pominiętych okoliczności doprowadziłoby do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu Sąd, uwzględniając skargę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi jakoby decyzjami Wójta Gminy Ż. z 2 września 2010 r. oraz SKO z 18 stycznia 2011 r. przesądzono, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Kwestia dostępu do drogi publicznej nie była przy wydaniu tych decyzji badana, gdyż wówczas odmowa ustalenia warunków zabudowy opierała się na innej, dalej idącej przesłance, mianowicie braku sąsiedniej zabudowanej działki, do której można by nawiązać w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wobec uwzględnienia skargi i złożonego przez skarżącego wniosku Sąd na mocy art. 200 oraz 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się uiszczony przez niego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 2 ust. 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organy administracji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 14 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Następnie rozpoznają sprawę biorąc pod uwagę wskazane wcześniej okoliczności mogące świadczyć o udostępnieniu drogi wewnętrznej do powszechnego użytku (wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na sąsiednich nieruchomościach, ułożenie w ziemi pod drogą urządzeń infrastruktury). Po wyjaśnieniu okoliczności mogących świadczyć o udostępnieniu drogi wewnętrznej do powszechnego użytku, organy administracji uzasadniając decyzję w szczególności odniosą się do zarzutu skarżącego naruszenia zasady równości w kontekście udostępnienia drogi wewnętrznej, o którą w sprawie chodzi, innym podmiotom i jednoczesnego odmawiania uznania, że stanowi ona dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...].