II SA/Kr 738/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Apteka Prywatna im. mgr farm. [...]spółka jawna K.W. i J.S. w przedmiocie skargi na czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej wpis w kwocie 100 zł Decyzją z dnia [...] listopada 2011r.znak [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie w sprawie wykonania zapory ruchomej przy Miejskiej Przychodni Zdrowia na działce nr ew. [...]położonej w S. stanowiącej własność Gminy S Pismem z dnia 7 grudnia 2011r. zatytułowanym "zażalenie", odwołanie od ww. decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła Skarżąca działająca przez pełnomocnika adwokata A.M. W dniu 13 lutego 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 64 § 2KPA wezwał pełnomocnika Skarżącej spółki jawnej adwokata A.M. do złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez K.W. oraz J.S. do reprezentowania tych osób w przedmiotowej sprawie oraz do złożenia oświadczenia potwierdzającego, że pełnomocnik miał umocowanie do działania w imieniu tych osób przed organem i Instancji. Wezwanie zostało odebrane przez adresata w dniu 16 lutego 2012r. Pismem z dnia 23 marca 2012r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, że odwołanie z dnia 7 grudnia 2011r. Skarżących pozostawione zostaje bez rozpoznania. Na uzasadnienie podał, że pełnomocnik nie zadość uczynił wezwaniu pomimo jego prawidłowego doręczenia, termin do przedłożenia pełnomocnictwa bezskutecznie upłynął w dniu 23 lutego 2012r., a zatem wobec nieuzupełnienia braków formalnych odwołania w ustawowym terminie na zasadzie art. 64 § 2 KPA odwołanie należało pozostawić bez rozpoznania. Skargę na czynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania złożyła Apteka Prywatna im. mgr [...] spółka jawna K.W. i J.S. reprezentowana przez adwokata A.M. W skardze zarzucono naruszenie art. 32 KPA poprzez przyjęcie, że pełnomocnik umocowany należycie do reprezentowania strony w I Instancji nie jest upoważniony do reprezentowania strony na podstawie tego pełnomocnictwa przed organem II Instancji; art. 7 KPA poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy a to zaniechanie ustalenia na jakiej podstawie pełnomocnik działał przed organem I Instancji i brał w tym postępowaniu czynny udział. W konkluzji wniesiono o nakazanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przyjęcia odwołania i rozpoznania sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. jako nienależącej do żadnej z kategorii aktów zaskarżalnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 8 p.p.s.a. Na wypadek gdyby Sąd uznał że pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest czynnością z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., organ wniósł o jej odrzucenie gdyż zaskarżenie jej do sądu jest uwarunkowane uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. co w niniejszej sprawienie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 64 § 2 KPA, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż adres wnoszącego podanie) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 32 i 33 KPA, Strona może działać przez pełnomocnika, a pełnomocnictwo winno być stwierdzone pismem albo zgłoszone ustnie do protokołu. Niedołączenie pełnomocnictwa jest jednym jest jednym z braków o którym mowa w art. 64 § 2 KPA. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniają czy pozostawienie podania bez rozpoznania winno nastąpić w formie decyzji lub postanowienia i czy jako takie jest aktem procesowym, czy też jest to czynność materialno – techniczna o której zawiadamia się stronę pismem. Kwestia ta jest oceniana niejednolicie. Przykładem koncepcji, że pozostawienie żądania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, a zatem zgodnie z nakazem zawartym w art. 104 k.p.a. czynność ta musi być podjęta w formie decyzji jest wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 1986 r. sygn. III SAB 14/85. Natomiast zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 KPA podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z koncepcją, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia ale że jest to czynność materialno – techniczna zgadza się także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia to odpowiedź na pytanie czy ta czynność materialno – techniczna jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a nie będącą decyzją administracyjną, postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także nie będącym postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty oraz nie będącym postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.), a zatem czy podlega kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie pojawia się też bowiem pogląd, zgodnie z którym czynność pozostawienia podania bez rozpoznania nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej zatem nie może być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, jednakże strona nie jest pozbawiona możliwości obrony swych praw gdyż przysługuje jej skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., po uprzednim wyczerpaniu trybu o którym mowa w art. 37 § 1 KPA (tak NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że jest to czynność (akt) z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie bowiem czynność ta, dokonywana jest jednostronnie i władczo przez organ administracji publicznej, a prowadzi do konsekwencji w postaci braku możliwości rozpoznania odwołania złożonego przez stronę, czyli w istotny sposób wpływa na prawa strony. Sąd upatruje przesłankę "uprawnienia wynikającego z przepisów prawa" w prawie strony do rozpoznania jej sprawy przez organy administracyjne dwóch instancji (art. 15 KPA) oraz prawa strony do złożenia odwołania od niezadawalającej jej decyzji (art. 127 § 1 KPA). Zdaniem Sądu "przepisy prawa" o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. to nie tylko przepisy prawa materialnego ale również przepisy proceduralne tj. w niniejszej sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w sformalizowanej procedurze administracyjnej może być dokonane rozstrzygnięcie o dotyczące praw i/lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Trudno zdaniem Sądu podzielić pogląd, że organ pozostaje w bezczynności – wręcz odwrotnie, czynność w postaci pozostawienia bez rozpoznania odwołania została dokonana, choć rzeczywiście prowadzi ona do tego, że istota sprawy nie zostaje merytorycznie rozstrzygnięta. Niemniej jednak skarga musiała zostać odrzucona, gdyż zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy ani Skarżący ani pełnomocnik Skarżącego nie wystąpił z opisanym wyżej wezwaniem. Wobec powyższego skarga została wniesiona z naruszeniem trybu zaskarżania aktów i czynności przewidzianym w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270). W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.