II SA/Kr 738/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Prezydent Miasta postanowieniem z 19 sierpnia 2005 r. na podstawie art. 106, art. 123 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. oraz w związku z przepisami o drogach publicznych z 21 marca 1985r., z późniejszymi zmianami oraz treścią Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r.-(Dz. U. Nr 43) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. 02.75.690 ze zm.)po rozpatrzeniu wniosku z 17 czerwca 2005 G. S. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn : " Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z infrastrukturą techniczną, drogową, wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na dz. nr [...], [...], [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.", przekazanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnił zamiar inwestycyjny z następującymi warunkami: 1. Trasy mediów przechodzących przez pas drogowy ulicy [...] celem zasilenia przedmiotowej inwestycji, należy uzgodnić w Zarządzie Gospodarki Komunalnej przed złożeniem dokumentacji projektowej w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. 2. Zjazd z ul. [...] na działkę, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja wymaga opracowania projektu budowlanego i uzgodnienia go w Zarządzie Gospodarki Komunalnej. 3. Projekt budowlany zjazdu opracować w oparciu o rozporządzenie z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. nr 43 z dnia 14 maja 1999 r.) 4. Sposób odprowadzania wód opadowych lub ich zagospodarowanie winno się opracować na podstawie warunków technicznych, o które należy wystąpić do ZGK. 5. Zbliżenie projektowanych obiektów kubaturowych do krawędzi istniejącej drogi/jezdni ulicy [...] na odległość mniejszą niż 6 m, wymaga uzyskania pozytywnej opinii UM WGKiOŚ oraz Zarządu Gospodarki Komunalnej. 6. Zjazd oraz media lokalizowane w pasie drogowym ulicy [...] wymagają uzyskania zgody na wejście w teren w Zarządzie Gospodarki Komunalnej. 7. Maksymalnie chronić zieleń wysoką, w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącą zielenią inwestycję uzgodnić w WGKiOŚ a następnie w ZGK. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek G. S., dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego został przekazany w dniu 12 lipca 2005 r. celem dokonania uzgodnienia w zakresie wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. uzgodnienia w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego ulicy [...] ( droga gminna, w zarządzie ZGK ). Po przeanalizowaniu materiałów załączonych do wniosku organ postanowił jak wyżej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. Z. zarzucając naruszenie przepisów art. 124 § a k.p.a. - z uwagi na brak rozstrzygnięcia. Żaląca się wskazała, iż w przedmiotowej sprawie organ winien był odmówić lub wyrazić zgodę na przedstawione we wniosku warunki zabudowy. Organ nie orzekł w tym zakresie, a jedynie wymienił (w punktach 1-7) poszczególne warunki zabudowy, które jednak nie stanowią rozstrzygnięcia, są bo wiem informacją zaleceniem, czy napomnieniem. Kolejną wadą postanowienia, wymienioną w zażaleniu jest brak właściwego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 21 listopada 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 w związku z art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (lub warunków zabudowy) wymaga uprzedniego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji /rozstrzygnięcia/ w sprawie, zaś organ zajmujący stanowisko /udzielający opinii/ w trybie art. 106 k.p.a. może wypowiadać się jedynie co do tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Wydana w tym względzie opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej. Zawarte w takiej opinii zalecenia, informacje, czy też napomnienia nie stanowią ostatecznego rozstrzygnięcia w prowadzonej sprawie, aczkolwiek są istotne i pomocne w tym wypadku przy ustalaniu warunków zabudowy i opracowania projektu budowlanego. Zdaniem Kolegium postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Wprawdzie postanowienie to nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, ale w ustalonym stanie faktycznym wada ta nie ma wpływu na wynik sprawy i tym samym nie skutkuje uchyleniem tegoż postanowienia. Zawarte w nim uzgodnienie zostało bowiem dokonane z punktu widzenia przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie z obowiązującym, a wskazanym w art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trybem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczono, iż uzgodnienie dokonywane jest w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego tj. ulicy [...] w K., będącej w zarządzie ZGK. E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: * art. 6 i 7 kpa oraz wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przy nieuwzględnieniu zasady ochrony interesu strony, w szczególności brak odniesienia się do zarzutów; dokonanie błędnej interpretacji; * art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 kpa poprzez przyjęcie, że zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi następuje w formie opinii, która jest "jednym z elementów materiału dowodowego"; - błędne przyjęcie, że postanowienie nie zawiera uchybienia, a brak uzasadnienia postanowienia nie ma wpływu na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca dodatkowo podniosła, że postanowienie organu I instancji w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 106 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy, albowiem ma charakter abstrakcyjny i generalny. Jednocześnie w sposób nieuprawniony zawiera ono warunki od których uzależniono skuteczność aktu. Zarzuciła również błędne wyrzeczenie, argumentując, że określenie "postanawia uzgodnić" nie ma waloru rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały niej podniesione. Zgodnie z przepisem art.145 § 1, lit. a i lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 21 listopada 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydent Miasta z 19 sierpnia 2005 r., którym na podstawie art. 106, art. 123 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. oraz w zw. z przepisami o drogach publicznych z 21 marca 1985r., uzgodniono - po rozpatrzeniu wniosku z 17 czerwca 2005 r. G. S. - zamiar inwestycyjny dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z infrastrukturą techniczną, drogową, wjazdem, garażami w przyziemiu i podziemnym parkingiem w budynku nr [...], lokalizowanych na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. trzeba wskazać, że organy l i II instancji nie uczyniły zadość obowiązującemu prawu. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) stanowi, że: decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu o warunkach zabudowy. Oznacza to że wydanie każdej decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnień wymaganych prawem. Podkreślić jednak należy, że uzgodnieniu podlega decyzja ( projekt decyzji) nie zaś zamiar inwestycyjny. Wynika to wprost z brzmienia cyt. przepisu art 53 ust. 4 , który stanowi o uzgodnieniu decyzji, a nie zamiaru inwestycyjnego jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia SKO w [...]. Uzgodnienie decyzji, a nie zamiaru inwestycyjnego oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy musi przesłać projekt decyzji do uzgodnienia, a nie jedynie wniosek inwestora. Wniosek określający zamiar inwestycyjny nie zawiera bowiem wiążących parametrów, które organ wyznacza dla przyszłej inwestycji w decyzji. W tym celu organ sporządza analizę urbanistyczno-architektoniczną, a następnie w oparciu o jej wyniki , określa konkretne parametry i wskaźniki wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Należy podkreślić, że wskaźniki podane we wniosku nie mają charakteru wiążącego i dlatego też ich uzgadnianie nie miałoby znaczenia. Inaczej projekt decyzji, który zawiera skonkretyzowane wskaźniki i parametry w związku z czym uzgodnienie projektu decyzji ma istotne znaczenie dla wydania decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że z przedłożonych akt administracyjnych bynajmniej nie wynika, aby w sprawie doszło do uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi tj. z Prezydentem M. - tak jak tego wymaga prawo. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby przed wydaniem przedmiotowego postanowienia uzgodnieniowego sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczną, w oparciu o którą sporządza się projekt decyzji podlegający uzgodnieniu. Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi w zakresie obszarów przyległych do pasa rogowego ul. [...] będącej w rozpatrywanej sprawie drogą gminną zostało "uzgdodnione" przez ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest nim Prezydent M., który zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21. 03. 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2012 r. póz. 260 ) sprawuje zarząd drogami gminnymi. Jest on także zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art 19 ust. 5 ww. ustawy) Przepis cyt. art. że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 2 pkt. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24. 02. 2009, sygn.. akt II SA/PO 752/08, Lex 533149) . Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji nie ma takiego obowiązku także wtedy, gdy zarząd drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa miasta, jaką w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Gospodarki Komunalnej. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na tożsamość organu pełniącego funkcję zarządcy dróg publicznych i organu posiadającego kompetencje do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamiaru inwestycyjnego, a którym w obu przypadkach jest Prezydent M.. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.