II SA/Kr 746/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Asesor WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. L. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2004r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości gruntowej postanawia skargę odrzucić C.L. pismem z dnia [...] maja 2004r. (data wpływu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2004r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. l oznaczonej jako działka nr "1", gdyż wydana została niezgodnie ze stanem faktycznym, zdrowym rozsądkiem oraz z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, gdyż uchwała podjęta została w sprawie mającej charakter cywilnoprawny, a nie z zakresu administracji publicznej. Zawiera ona bowiem oświadczenie Rady Miejskiej w K. o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie na 30 lat stanowiącej własność strony przeciwnej nieruchomości gruntowej (...). Dotyczy więc konkretnie oznaczonej nieruchomości przeznaczonej do oddania w dzierżawę konkretnej osobie - dotychczasowemu dzierżawcy na dłuższy okres." Rada Miejska w K. nie korzysta więc w tym zakresie swoich kompetencji władzy publicznej, lecz korzystając ze swej podmiotowości prawnej działa w sferze prawa cywilnego. Podniesiono także, iż skarżący nie jest osobą legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie wykazał w jaki sposób podjęcie uchwały spowodowało naruszenie jego interesu prawnego Podstawowymi kwestiami w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego skargi na w/w uchwałę Rady Miejskiej w K. oraz zachowanie procedury związanej z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Również art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 200 Ir. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wskazuje, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Natomiast w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze zatem stwierdzić należy, czy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej, tylko bowiem taka uchwała podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie wszystkie bowiem uchwały podejmowane przez organy gminy dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Wynika to nie tylko z literalnej wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż inaczej wyodrębnienie tej kategorii uchwał byłoby nieracjonalne ze strony ustawodawcy, lecz także z faktu, iż gmina działa nie tylko w sferze publicznoprawnej, lecz także cywilnoprawnej. Dlatego też jako podmiot posiadający osobowość prawną w sferze prawa cywilnego właściwe organy mogą podejmować działania w tym zakresie. Uchwały rady gminy, jako organu osoby prawnej, mogą zatem dotyczyć również sfery prawa cywilnego, a nie tylko zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadrninistracyjnym dość ugruntowany jest pogląd, iż oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (por. postanowienie NSA z 21.11.1996r, sygn. akt SA/Rz 920/96). Uchwały gminy w sprawach majątkowych, w szczególności zawierające oświadczenia woli w sferze majątkowej gminy, pozostają poza kognicją sądu administracyjnego, gdyż odnoszą się do istniejącego lub kreowanego stosunku cywilnoprawnego i wywierają skutki w sferze prawa cywilnego (por. "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P.Chmielnickiego, Warszawa 2004r.). Niewątpliwie zatem uchwała rady gminy, w której jedynie wyrażono zgodę na wydzierżawienie nieruchomości gruntowej odnosi się do sfery stosunków cywilnoprawnych gminy i dysponowania jej prawami majątkowymi jako osoby prawnej. Organ gminy, którym jest rada gminy, działa więc tu w sferze przyznanego jej dominium a nie imperium. Dlatego też uchwały takiej nie można zaliczyć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego w zakresie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały (na wykazanie owego naruszenia wskazano w wyroku NSA z 27.09.1990r., sygn. akt SA/Wr 952/90). "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm. - w wersji obowiązującej w 2001 r.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej." (wyrok SN z 7.03.2003r., sygn. akt III RN 42/02) Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej, (por. wyrok NSA z 18.09.2003r., sygn. akt II S.A. 2637/02) Skarżący nie wykazał więc, iż podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało naruszenie jego interesu prawnego i na czym owo naruszenie polega. Sam bowiem fakt wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości tej a nie innej osobie nie skutkuje sam w sobie naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W końcu zgodnie z brzmieniem art. 52 § l i 4 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zasady i tryb korzystania z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zostały w nim dokładnie i jednoznacznie określone. Otóż zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego można - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie powiatowym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zatem w przypadku odmowy przez właściwy organ uwzględnienia wezwania skargę należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi po upływie wskazanych wyżej terminów skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny - co znajduje potwierdzenie w stabilnej linii orzeczniczej (por. uchwała SN z dni 8.06.1995r., sygn. III AZP 9/95, postanowienie NSA z 6.07.1992r., sygn. I SA 842/92, uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 4 maja 1998r., sygn. FPS 1/98). Wezwanie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę, o usunięcie naruszenia prawa skarżący wystosował w dniu 26.03.2004r. i jak sam pisze do dnia 6.05.2004r. nie otrzymał na nie żadnej odpowiedzi. Skarga do sądu administracyjnego wpłynęła zaś w dniu 12.05.2004r. Tym samym skarga została również wniesiona w momencie, gdy poprzedzające ją wezwanie do usunięcia naruszenia nie było jeszcze bezskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.