II SA/Kr 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.B. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku użyteczności publicznej "[...] " z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym i jedną kondygnacją magazynu podziemnego, instalacjami wewnętrznymi: wody i kanalizacji, HVAC, elektrycznymi i teletechnicznymi, wjazdami z ulic [...] i [...] , obsługą komunikacyjną, stacją transformatorową, przyłączeniem sieci wody i kanalizacji sanitarnej, sieci deszczowej, przekładką odcinka sieci gazowej niskoprężnej, przekładką odcinka sieci wody O250, przyłączem c.o., przekładką sieci c.o., przebudową sieci elektrycznych, oświetlenia ulicznego, przebudową linii kablowej nN zasilającej pompownię MPWiK, przebudową sieci kablowej nN zasilającej budynek LOK, przyłączem teletechnicznym, przekładka sieci teletechnicznej oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ([...] przed zmianami),[...],[...] ( [...] przed zmianami), [...] ([...] przed zmianami), [...] ([...] przed zmianami), [...] ( [...] przed zmianami), [...] obr.[...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę Centrum [...] został złożony w dniu 15 października 2010 r. Teren objęty wnioskiem podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "[...] " zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] i jest położony na obszarze oznaczonym symbolem UP3 oraz częściowo na terenie dróg oznaczonych symbolami KDZ i KDD. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Od tej decyzji odwołania wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa Bloku nr [...] przy ul. [...] w K. , reprezentowana przez W.S. , Wspólnota Mieszkaniowa Bloku nr [...] przy ul [...] reprezentowana przez M.B. oraz M. i S.B. . Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., art.. 7 K.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że odwołanie M. i S.B. nie zostało przez nich podpisane. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wnoszący zostali poinformowani, że nieusunięcie braku podania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wezwanie doręczono dnia 21 lipca 2014 r. zatem zakreślony termin minął 28 lipca 2014 r. Wezwani w wyznaczonym terminie nie uzupełnili braku. Przesłali co prawda kolejne egzemplarze podpisanego odwołania, ale dopiero w dniu 8 sierpnia 2014 r. Organ stwierdził, że odwołanie nie spełniało wymogów ustawowych, a jego uzupełnienie nastąpiło po upływie wyznaczonego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1562/14 rozpoznając skargę S.B. uchylił decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Wojewoda niedokładnie wyjaśnił stan faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. S.B. zawarł bowiem wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Ocena przez organ, czy braki formalne odwołania, do uzupełnienia których wezwał S.B. pismem z dnia 18 lipca 2014 r., zostały uzupełnione czy też nie, winna była nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tego uzupełnienia. Po zwrocie akt Wojewoda postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr [...] działać na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S.B. z dnia 7 sierpnia 2014 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 mara 2014 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że S.B. wnosząc o przywrócenie terminu do usunięcia braku odwołania wskazał, że niedochowanie terminu do uzupełnienia braku odwołania nastąpiło bez jego winy, ponieważ wezwanie z dnia 18 lipca 2014 r. do uzupełnienia odwołania o brakujące podpisy zostało doręczone wadliwie z uwagi na zaadresowanie przesyłki na jego i małżonkę, co w jego ocenie powodowało nieskuteczność doręczenia. Wojewoda podniósł, ze przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) uprawdopodobnienie przez osobą zainteresowaną braku swojej winy, 2) wniesienie przez zainteresowanego - wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 3) dochowanie 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) od ustania przyczyn uchybienia do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4) jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Brak którejkolwiek z powołanych powyżej przesłanek uzasadnia odmowę przywrócenia terminu. W realiach niniejszej sprawy S.B. występując w toku postępowania zawsze wspólnie z małżonką poza ogólnikowym stwierdzeniem faktu wadliwego doręczenia nie podważył faktu doręczenia wezwania, ani nie wykazał, że nie zapoznał się z jego treścią. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wezwanie z dnia 18 lipca 2014 r. zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi 21 lipca 2014 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku odwołania minął z dniem 28 lipca 2014 r. S.B. pismo uzupełniające odwołanie wniósł 8 sierpnia 2014 r., a zatem po terminie. Odpis niniejszego postanowienia został doręczony S.B. w dniu 4 maja 2015 r. Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołań w tym miedzy innymi odwołania S.B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że odwołanie M. i S.B. nie zostało przez nich podpisane. Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zostali wezwani w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do usunięcia braku podania. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. strony zostały poinformowane, że nieusunięcie braku podania we wskazanym terminie spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wezwanie doręczono 21 lipca 2014 r., zatem zakreślony termin minął 28 lipca 2014 r. Wezwani w wyznaczonym terminie nie uzupełnili braku. Organ stwierdził, że odwołanie nie spełniało wymogów ustawowych, a jego uzupełnienie nastąpiło po upływie wyznaczonego terminu. Termin określony w art. 64 § 2 K.p.a. jest terminem ustawowym i nie może być przez organ skracany ani przedłużany. Brak formalny podania nieusunięty w ustawowym terminie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego jakim jest rozpatrzenie odwołania. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.B. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1/ art. 134 K.p.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przed ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków odwołania; 2/ art. 58 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie odwołania za niedopuszczalne w skutek wadliwego uznania, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu; 3/ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie; 4/ art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie dotyczącego okoliczności związanych z brakiem winy skarżącego w uchybieniu terminu. W uzasadnieniu skarżący rozwinął przedstawione powyżej zarzuty podnosząc, że organ swoim postępowaniem naruszył podstawowe reguły postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań, tego rodzaju uchybień przepisom procesowym, które obligują do wyeliminowania powyższego rozstrzygnięcia Wojewody z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewoda postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 K.p.a. odmówił S.B. przywrócenia terminu do uzupełnienia braków odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2014 r. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 K.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2) .Zgodnie z poglądami doktryny wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 K.p.a.), organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli zaś w aktach organu drugiej instancji znajduje się odwołanie wniesione po terminie (nadesłane wraz z aktami sprawy przez organ pierwszej instancji) oraz odwołanie dołączone do wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie - art. 59 § 1 K.p.a.) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (A. Wróbel. Komentarz do art. 134 K.p.a., Wydawnictwo Lex,"2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 K.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 K.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Prezentowane wyżej stanowisko doktryny znajduje akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 473/09, w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jednocześnie z odwołaniem lub wprawdzie później, lecz jeszcze przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a., organ ten jest zobligowany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Dopiero ostateczne orzeczenie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania umożliwi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ma charakter ostateczny, gdyż nie przysługuje od niego zażalenie. Tym samym zamyka postępowanie administracyjne w sprawie i powoduje ostateczność decyzji administracyjnej wydanej przez organ l instancji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt: l OSK 884/11, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt: l OSK 478/10, z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt: l OSK 129/08, z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt: SA/Sz 306/98. W niniejszej sprawie odpis postanowienia Wojewody z dnia 29 kwietnia 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania został doręczony S.B. w dniu 4 maja 2015 r. Natomiast już w dniu 30 kwietnia 2015 r. (czyli przed doręczeniem stronie postanowienia z dnia 29 kwietnia 2015 r.) Wojewoda wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania S.B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2014 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania przed tym, jak postanowienie odmawiające przywrócenia terminu uzyskało walor ostateczności. Postanowienie staje się ostateczne, gdy nie przysługują od niego środki zaskarżenia. W niniejszej sprawie Wojewoda w treści postanowienia z dnia 29 kwietnia 2015 r. pouczył stronę, że przysługuje od niego zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Wbrew niniejszemu pouczeniu już w dniu 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda wydał postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań. Wydając to postanowienie przedwcześnie naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewoda naruszył również art. 134 K.p.a. co skutkowało koniecznością uchylenia postanowienia z dnia 30 kwietnia 2015 r. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z poglądami doktryny niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Z calą stanowczością należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie takie przypadki nie zachodzą. Bez wątpienia S.B. jest stroną niniejszego postępowania i ma legitymację procesową do wniesienia środka zaskarżenia, co więcej w sprawie istnieje przedmiot zaskarżenia od którego przysługuje środek odwoławczy, gdyż cały czas przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2014 r. Z powyższego wynika, że Wojewoda nie miał podstaw do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda powinien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeszcze raz podnieść należy, że art. 134 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w razie wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu a postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania w razie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Zatem wniesienie odwołania po terminie nie może stanowić podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, Lex nr 34310). Sformułowanie o niedopuszczalności odwołania, ponieważ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia jest błędne, gdyż inne są przyczyny orzekania o niedopuszczalności odwołania, a inne przy orzekaniu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.