II SA/Kr 751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 500 (pięćset ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, znak [...], odmówił wydania nakazu rozbiórki dla G. D. i S. D. budynku gospodarczego, wzniesionego na działce nr [...] w B., w części objętej uchyloną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] listopada 1999 roku, znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wskazano art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. K. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na opisanej działce wybudowany jest budynek gospodarczy. Pozwolenie na jego przebudowę wydał Wójt Gminy (decyzja z dnia [...] listopada 1999 roku, znak [...]), a Wojewoda rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy (decyzja z dnia [...] maja 2000 roku, znak [...]). Inwestorzy rozpoczęli realizację przebudowy, a następnie- dnia 2 czerwca 2002 roku- zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy, a ten nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru jego użytkowania. Dnia 12 czerwca 2002 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie opisane wyżej decyzje. Następnie organ wskazał, że wobec przedmiotowego budynku nie zachodzą przesłanki nakazania rozbiórki, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane. Budynek został zrealizowany w czasie, kiedy inwestorzy posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a uchylenie tej decyzji nastąpiło dopiero po zakończeniu robót budowlanych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. K., wnosząc w terminie odwołanie. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu błędną wykładnię art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że budynek nie został wybudowany bez pozwolenia na budowę, naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, uzasadniających przyjęcie, że inwestycja została zakończona w dniu 2 czerwca 2002 roku. W konkluzji M. K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia nakazu rozbiórki, względnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa. Powołując się na treść art. 48 i art. 28 ustawy- Prawo budowlane zaznaczył, iż podstawą do stwierdzenia samowoli budowlanej jest zrealizowanie inwestycji bez pozwolenia na budowę lub rozpoczęcie inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej. Sporny obiekt został zbudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę- roboty budowlane rozpoczęto po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że data zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsama z faktem jej ukończenia. Istotny jest natomiast dziennik budowy, będący dokumentem urzędowym, któremu zgodnie z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. przysługuje szczególna moc dowodowa, a domniemanie prawdziwości jego zapisów może być obalone jedynie dowodem przeciwko treści dokumentu. Takiego dowodu skarżący nie przedstawili, podnosili jedynie kwestię niesystematyczności wpisów. Organ odwoławczy wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 1180/03 przyjął, że budowa przedmiotowego budynku została ukończona, co wynika z dziennika budowy. M. K. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 54 w zw. z art. 45 ustawy- Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby dziennik budowy stanowił dokument urzędowy, a wpis do niego był tożsamy z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a także błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nietrafnym przyjęciu, jakoby obiekt został wzniesiony na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 in fine ustawy- Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane poprzez zaniechanie ich zastosowania, wskutek czego nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę, które nastąpiło z mocy prawa. W oparciu o powyższe, M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dziennik budowy istotnie jest dokumentem urzędowym, jednak zgodnie z art. 45 ustawy- Prawo budowlane służy do dokumentowania wyłącznie przebiegu robót oraz zdarzeń i okoliczności, zachodzących w toku wykonywania robót. Nie może zatem zastępować zawiadomienia o zakończeniu budowy. Formalnie zatem do chwili obecnej nie zawiadomiono o zakończeniu budowy, co oznacza, że nie ukończono inwestycji, a więc- zdaniem skarżącej- została przerwana na okres co najmniej dwóch lat. Tym samym, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa. Skoro tak, to sporny obiekt został wybudowany - albo nadal znajduje się w budowie- bez wymaganego pozwolenia, a więc organ nadzoru budowlanego winien był orzec nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę dopatrzył się przede wszystkim istotnych uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. W doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zaznaczyć trzeba, iż ocenie takiej winny podlegać wszelkie dowody, przeprowadzane przez organy administracji i stanowiące podstawę poczynionych przez nie ustaleń faktycznych. Ponadto zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dla rozstrzygnięcia istoty sprawy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym niezbędne było ustalenie, w jakim okresie czasu inwestorzy prowadzili roboty budowlane przy realizacji spornego obiektu. Wyjaśnienie tej kwestii było bowiem konieczne dla stwierdzenia, czy obiekt został w całości zrealizowany w czasie, kiedy inwestorzy legitymowali się ostatecznym pozwoleniem na budowę, czy też prace trwały nadal po uchyleniu decyzji udzielającej tego pozwolenia przez sąd administracyjny. Stanowisko, zaprezentowane w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego obu instancji jest słuszne o tyle, iż nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy- Prawo budowlane temu inwestorowi, który w czasie realizacji zamierzenia budowlanego posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 952/99, Lex nr 54192). Jednakże w niniejszej sprawie kwestia zakończenia robót budowlanych nie została wyjaśniona w sposób wystarczający, zaś w aktach administracyjnych brak jest dowodów, na które powoływały się organy w uzasadnieniu rozstrzygnięć. W materiałach sprawy, zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, znajduje się wyłącznie kopia zawiadomienia o zakończeniu budowy, datowana na dzień [...] czerwca 2002 roku. Jest to pismo, adresowane do Urzędu Gminy w [...]- jednostki pomocniczej organu administracji architektoniczno- budowlanej, brak jednak na nim prezentaty, świadczącej iż istotnie wpłynęło ono do organu bądź też potwierdzenia jego nadania. Ponadto organy nadzoru budowlanego oparły poczynione ustalenia na zapisach dziennika budowy, albowiem- wbrew temu, co twierdzi skarżąca- dokument ten i jego treść ma istotne znaczenie dla sprawy. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest kopii przynajmniej części tego dokumentu, co nie pozwala na zweryfikowanie ustaleń, przyjętych za podstawę rozstrzygnięć. Tym samym wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jawi się jako dowolne i nie poparte należytymi dowodami. Taka sytuacja stanowi naruszenie norm procesowych- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym uchybienie to ma charakter na tyle istotny, iż mogło wpłynąć na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, stwierdzenie takich wad w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), a także poprzedzającego ją orzeczenia organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). Wskazać także należy, iż brak realizacji przesłanek, określonych w art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane nie jest równoznaczny z brakiem możliwości działania organów nadzoru budowlanego. W zaistniałej sytuacji decyzja odmawiająca nakazania rozbiórki prowadzi do niedopuszczalnego stanu, w którym inwestor nie legitymuje się żadnym formalnym tytułem w odniesieniu do wykonanego obiektu. Jeżeli nawet nie został naruszony art. 28 ust. 1 ustawy, a zatem- jeżeli roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, to późniejsze jego wyeliminowanie z obrotu prawnego uznać należy za "przypadek inny, niż określony w art. 48 ust. 1", w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 167/2006, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2007/6/132). Wobec tego uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę, które zostało wykonane w tym sensie, że inwestor zrealizował objęte nim prace, obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy- Prawo budowlane, które- wobec zakończenia robót budowlanych- stosować należy odpowiednio. Nie przeprowadzenie postępowania, o jakim mowa w tych przepisach, stanowi ich naruszenie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co również dało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Z powyższego wynikają wskazania dla organów nadzoru budowlanego, które w wyniku niniejszego orzeczenia będą zobowiązane do przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego. Winny one zatem wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zaś stan faktyczny musi znajdować oparcie w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. W szczególności zasadne wydaje się dołączenie do akt sprawy wierzytelnej kopii dziennika budowy oraz poddanie ocenie jego zapisów. Nie sposób na obecnym etapie sprawy przesądzić, czy sporna inwestycja realizuje przesłanki samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane. Należy jednak już teraz zaznaczyć, że nawet jeżeli w całości zrealizowano ją w czasie pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego pozwolenia na budowę, to obecnie decyzja ta w świetle prawa już nie istnieje, a organy administracji architektoniczno- budowlanej umorzyły postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nawet zatem w przypadku nie stwierdzenia samowoli budowlanej, zachodzi konieczność legalizacji inwestycji, co należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów, wyartykułowanych w skardze. W oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego, nie sposób rozstrzygnąć, czy decyzja o pozwoleniu na budowę istotnie wygasła. Warto jednak zwrócić uwagę, że art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane przewiduje, że decyzja taka może wygasnąć w razie nie rozpoczęcia budowy przez okres dwóch lat od dnia jej ostateczności. Pozwolenie na budowę nabyło przymiot ostateczności z dniem [...] maja 2000 roku (decyzja Wojewody ), zaś już 12 czerwca 2002 roku zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1431/00). Ponieważ bezspornym jest, że inwestycję zrealizowano, możliwość realizacji dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane wydaje się bardzo mało prawdopodobna. Nie można również podzielić poglądu skarżącej, prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, jakoby sporny obiekt został przebudowany w warunkach samowoli budowlanej z tej tylko przyczyny, że pozwolenie na budowę zostało uchylone wyrokiem sądu administracyjnego. Jak już powiedziano wyżej, jeżeli w czasie realizacji inwestycji była ona objęta ostatecznym pozwoleniem na budowę, nie można mówić o realizacji przesłanek art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, albowiem prace budowlane nie były realizowane bez pozwolenia. Późniejsze uchylenie decyzji nie ma przy tym skutków ex tunc. Inną rzeczą jest, iż wobec ewidentnych braków postępowania wyjaśniającego, nie sposób przesądzić, w jakim okresie wykonano przedmiotową inwestycję. Dopiero prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne mogą rozstrzygnąć, czy budowę realizowano także po wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającym pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.