II SA/Kr 755/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi L.P., P.P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej L.P. kwotę 250 /dwieście pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 2083/99, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z [...] września 1999r., znak: [...] oraz utrzymaną nią mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 1999r., znak:[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ewid. "1" obr [...]. W motywach wydania powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący - U.K. i H.K. - w dniu 10 marca 1999r. ustanowili swoim pełnomocnikiem E.Z. Pełnomocnikowi temu, od dnia powiadomienia o tym fakcie organu administracji, nie były doręczane wydawane w sprawie decyzje, ani nie był on powiadamiany o podejmowanych czynnościach. Ustanowiony pełnomocnik powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach jest równoznaczne z pominięciem strony. Okoliczność ta spowodowała uznanie skargi za uzasadnioną i uchylenie decyzji obu instancji. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2003r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Dz. U. Nr 106, póz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994r.), Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia L. i A. P. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w K. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że wniosek inwestora, złożony w dniu 9 grudnia 1998r., został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej w skrócie - wz i zt) z dnia 15 października 1997r. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Prezydent wskazał także, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji wz i zt, przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt ten jest kompletny, posiada wymagane przepisami uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, jest wykonany przez osobę uprawnioną. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta K. podniósł, że decyzja ta została wydana w następstwie przywołanego na wstępie wyroku z dnia 25 czerwca 2003r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Ponieważ inwestorzy nie rozpoczęli robót budowlanych i podtrzymali wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w związku z tym Prezydent zawiadomił o tym postępowaniu wszystkie strony tego postępowania, jak i pełnomocnika U.K. i H. K. – E.Z. Prezydent wskazał także, że podniesione przez U. i H.K. zarzuty wobec projektu budowlanego nie znalazły potwierdzenia. Zarówno Wojewoda jak i Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie zawarli w swoich orzeczeniach innych zarzutów. Wobec powyższego Prezydent Miasta K. orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli U.K. i H.K. Podnieśli w nim, że zatwierdzono dokumentację projektową i techniczną bez wymaganych przepisami uzgodnień. Odwołujący się argumentują, że decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wobec tego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu l instancji, że inwestorzy nie rozpoczęli prac budowlanych i podtrzymują wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Uważają, że podtrzymywanie wniosku sugeruje ciągłość w sprawie i aktualność dokumentacji, tymczasem jest inaczej. W ich ocenie uchylenie uprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą wymagającą nowego pozwolenia na budowę. Zresztą nie rozpoczęcie prac w ciągu trzech lat powoduje, że decyzja ta jest nieważna. Nieważne są też zatem i wszystkie uzgodnienia. Odwołujący podnoszą, że obecne postępowanie winno toczyć się według nowoobowiązującego Prawa budowlanego. Lokalizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego ze względu na zamiar przybliżenia się rozbudowywanego budynku od strony północnej Uważają, że budynek ten jest usytuowany za blisko okien ich budynku. Nieprawidłowa jest też w ich ocenie wysokość przedmiotowego budynku, co powodować będzie dalsze zacienianie ich budynku. Reasumując stwierdzają, że decyzja o pozwoleniu na budowę została podjęta przedwcześnie, z naruszeniem praw osób trzecich. Wnieśli zatem o jej uchylenie. Odwołanie to zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] maja 2004r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana przedwcześnie, bez uprzedniego ustalenia wszelkich okoliczności, niezbędnych dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien sprawdzić: kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W materiale dowodowym brak aktualnego uzgodnienia lokalizacji obiektu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienie z tym organem straciło swoją ważność w 2001r. Nie znajduje więc potwierdzenia stwierdzenie organu l instancji, że projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego posiada wymagane przepisami uzgodnienia. Wojewoda stwierdził, że organ l instancji nie dopełniając czynności wynikających z przywołanego przepisu naruszył dyspozycję art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Również twierdzenie, że inwestorzy nie rozpoczęli robót budowlanych w kontekście pisma z dnia 4 maja 2004r. informującego o rozpoczętych robotach, budzi wiele wątpliwości. W związku z powyższym Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i A.P. W skardze zarzucili Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, między innymi art. art.: 7, 10, 77, 106 i 107 k.p.a. Podnieśli, że o uzyskanie pozwolenia na rozbudowę ubiegają się już od 1991r. Twierdzą, że od uchylenia wyrokiem NSA wydanych w sprawie decyzji nie nastąpiła żadna zmiana w terenie. Roboty budowlane zostały zatrzymane na etapie wyznaczenia położenia obiektu budowlanego na gruncie przez uprawnionego geodetę. Świadczy o tym stosowny wpis w dzienniku budowy z dnia 20 sierpnia 2001r. Przerwali prace w chwili wniesienia przez U. i H.K. skargi do NSA na wydane w sprawie decyzje. Skarżący dochowali wszelkich starań, a uchylenie decyzji przez NSA nie wynikło z ich winy lecz urzędów, co ma swoje odzwierciedlenie we wspomnianym wyroku NSA. Uważają, że przedmiotowa rozbudowa została rozpoczęta w czasie, kiedy wszystkie uzgodnienia były ważne, w tym z ZUDP. Traktowanie teraz tej sprawy jako nowej i obciążanie ich przedkładaniem kolejnych dowodów, że w terenie od 1991r. nic się nie zmieniło, nie może być tłumaczone inaczej, jak tylko chęcią podporządkowania się urzędu wymogom U. i H. K. Nie jest więc prawdą, że warunek z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie został spełniony. Nadmienili o toczącym się postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr "2" własności rodziny K. oraz o brakach dokumentów w aktach niniejszej sprawy, które wnosili. Wnieśli zatem o uchylenie decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji i umożliwienie im kontynuacji starego zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga musiała zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jak wynika z treści przywołanego na wstępie przepisu wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy obwarowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, (por. wyroki WSA z 30 listopada 2005r., l SA/Wa 2085/04, LEX nr 192640, z 14 grudnia 2005r., l SA/Wa 237/05, LEX nr 189833). Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA z 30 sierpnia 2005r., VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Wojewoda w ogóle nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji, które przecież ma stanowić odzwierciedlenie motywów podejmowanego rozstrzygnięcia, wywodów związanych z powtórnym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez niego niniejszej sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie organu l instancji. Nie przedstawił także Wojewoda racji, jakie przemawiają za koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy to w całości, czy też w znacznej części. Stwierdził jedynie, że brak jest aktualnego uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego budynku z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, co nie spełnia, w jego ocenie, wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., projekt budowlany jest niekompletny, co narusza art. 35 ust. 4 tejże ustawy, a twierdzenie o nierozpoczęciu robót budowlanych przez inwestorów budzi wątpliwości. Nie wyjaśnił również Wojewoda z jakich to powodów nie jest wobec tego dopuszczalne przeprowadzenie dodatkowych ustaleń w tym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Nie jest znane stanowisko Wojewody, czy w takim stanie faktycznym i prawnym, jak w niniejszej sprawie, organ orzekający ma dokonywać sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (tj., co do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wymaganiami pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.), z ustaleniami decyzji wz i zt, z 15 października 1997r., znak: [...], ważnej do dnia 31 grudnia 1998r., czy też z ustaleniami przepisów i których lub innej decyzji wz i zt. Jak słusznie stwierdził wojewódzki sąd administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt: l SA/Wa 433/06, LEX nr 219387, powodem wydania decyzji kasacyjnej nie może być konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w ramach kontroli legalności aktów administracyjnych sprawuje także kontrolę wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego dokonywanej przez organy administracji publicznej. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.).