II SA/Kr 756/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XXXIX/341/2018 Rady Gminy w Budzowie z dnia 21 września 2018 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Budzów I. stwierdza nieważność § 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Rady Gminy w Budzowie podjęła w dniu 21 września 2018 r. uchwałę Nr XXXIX/341/2018 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Budzów. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). W § 16 ust. 5 uchwały wskazano w szczególności, że zabronione jest: (pkt 2) wpuszczanie psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz (pkt 3) wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie § 16 ust. 5 pkt 2 i 3. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. W § 16 ust. 5 pkt 2 i 3 uchwały zawarto zapis ograniczający prawa właścicieli zwierząt domowych, zabraniający ich właścicielom wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw. Zadaniem skarżącego, zapis ten przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 przytoczonej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na tym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Możliwe jest wprowadzenie ograniczeń co do miejsc przebywania danego zwierzęcia na określonym terenie, jednak nie jest możliwe wprowadzenie generalnego zakazu. W ocenie skarżącego, wykraczającym poza delegację ustawową jest zapis zawarty § 16 ust. 5 pkt 3 uchwały, w którym Rada Gminy w Budzowie zakazuje właścicielom zwierząt domowych wprowadzania ich m.in. do obiektów użyteczności publicznej. Niewątpliwie taki zakaz stanowi naruszenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie takiego zakazu jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Budzów wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że projekt regulaminu został, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekazany do zaopiniowania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Suchej Beskidzkiej pismem z dnia 10 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. pozytywnie zaopiniował przedmiotowy projekt. Podobnie organy nadzoru nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości w postanowieniach przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu, kwestionowane zapisy uchwały odpowiadają prawu oraz potrzebom społeczności lokalnej, stanowiąc nadto realizację postulatów mieszkańców gminy, którzy świadomi są rozlicznych zagrożeń, wynikających z przebywania psów na terenie placów zabaw i piaskownic. Organ wskazał dalej, iż Rada Gminy Budzów, ustalając przedmiotowe ograniczenie dla właścicieli zwierząt działała na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, wprowadzając adekwatny do sytuacji (zagrożenia) i realnej potrzeby społecznej, obowiązek polegający na powstrzymaniu się właścicieli zwierząt od wprowadzania psów w miejsca szczególne, jakimi są miejsca specjalnie przeznaczone do zabaw dla dzieci. Głównym zaś motywem przyjęcia przedmiotowych zapisów w uchwale była dbałość o bezpieczeństwo i zdrowie dzieci. Zapisy § 16 ust. 5 pkt 2 uchwały miały bowiem na celu zabezpieczenie dzieci przed zagrożeniami związanymi z odzwierzęcymi chorobami pasożytniczymi. W ocenie organu należy uznać, że przyjęte przez Gminę Budzów rozwiązanie jest jedynym skutecznym i realnym, którym wypełniono w sposób odpowiedni delegację, chroniąc dobro, jakim jest zdrowie i bezpieczeństwo dzieci. W przedmiotowej sprawie zarzutu przekroczenia delegacji nie można uznać za zasadny. Jest on bowiem chybiony dopóki, dopóty nie istnieją inne skuteczne i bardziej adekwatne metody zapobiegania zanieczyszczeniu terenu placów zabaw i piaskownic niż zobowiązanie właścicieli psów do niewprowadzania zwierząt w tego rodzaju miejsca. Innymi słowy, zarzut mógłby zasługiwać na uwzględnienie w przypadku, gdyby istniała obiektywnie realna możliwość sformułowania innego skutecznego ograniczenia – będącego zarazem mniej uciążliwym obowiązkiem dla właścicieli zwierząt. Jedynym skutecznym realnym ograniczeniem, jakie organ mógł zaprowadzić by uchronić dzieci przed wskazanymi zagrożeniami, a tym samym zrealizować delegację, było zobowiązanie właścicieli do niewprowadzania psów do piaskownic i placów zabaw dla dzieci. Kontynuując argumentację, organ zakwestionował zarzut przekroczenia delegacji przez § 16 ust. 5 pkt 3 uchwały i zaznaczył, że Prokurator pominął część treści zakwestionowanego przepisu, tzn. nie uwzględnił jego istotnego fragmentu, ograniczającego obowiązek do sytuacji, w których administracja obiektu czy lokalu wprowadziła tego rodzaju zakaz. Zgodnie bowiem z § 16 ust. 5 pkt 3 regulaminu zabronione jest wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz. Tak więc, przedmiotowa regulacja miała na celu zapewnić przestrzeganie zakazów, które są pierwotnie ustanowione przez właścicieli obiektów, w ramach realizacji uprawnień właścicielskich. Innym słowy, w rzeczywistości regulamin nie wprowadzał nowego zakazu, a jedynie dawał możliwość doprowadzenia do jego wyegzekwowania, jako że każdy winien wykonywać obowiązki przewidziane w regulaminie. Zatem kwestionowany zapis dotyczył wyłącznie sytuacji, gdy podmiot administrujący, wprowadzając zasady korzystania z obiektów, ustanowił, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zakaz wprowadzania zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Budzowie z dnia 21 września 2018 r. nr XXXIX/341/2018 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Budzów. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisami Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w części, co znalazło wyraz w sentencji wyroku. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. dalej: "ustawa"), który stanowi, że "rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak i zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 13 września 2019 r., II SA/Kr 721/19, CBOSA). W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (II OSK 618/14, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił Radę Miejską do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jest zatem co najmniej znacznym uproszczeniem poszukiwanie tylko na gruncie tej ustawy podstaw prawnych do określania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych". Kwestionowane w skardze postanowienia zaskarżonej uchwały statuują powinności sprowadzające się do obowiązku powstrzymania się od wprowadzania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). W ocenie Sądu, postanowienia te – z wyjątkiem formuły "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz", o której będzie mowa niżej – zostały ukształtowane prawidłowo i nie przekraczają delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, tylko w ten sposób – tj. przez ustanowienie odnośnych powinności – da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, mógł być osiągnięty tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Na placu zabaw i w piaskownicy przebywają też dzieci najmłodsze w wieku kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które to podłoże powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. "W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach" (powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r.). Powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci; postanowienia § 16 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, należy zatem ocenić jako zgodne z prawem. Odnośnie § 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który zabrania wprowadzania psów do określonych obiektów użyteczności publicznej (wszystkie wyszczególnione tam obiekty w istocie mają taki status – definicję budynku użyteczności publicznej zawiera w szczególności § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) – stwierdzić należy, że to również jest jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem załatwiającym urzędową sprawę. Dlatego również ten kwestionowany przepis należy ocenić jako zgodny z prawem. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania psów na dany teren generalnie nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem ani nie jest trudne do osiągnięcia (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r.). Uzasadniając rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności § 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" – należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę wykładni odnośnego postanowienia, jakoby w całości miał on charakter wtórny i jedynie sankcjonował zakazy, ustanowione przez administracje budynków i innych obiektów. Postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego nie mogą mieć na celu ani sprowadzać się do zapewnienia realizacji uprawnień właścicielskich czy też zakazów wprowadzonych przez właścicieli – istotą tych postanowień jest ustanowienie określonych, samoistnych powinności o charakterze publicznoprawnym. Paragraf 16 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały – intepretowany prawidłowo – taką funkcję w rzeczywistości pełni. Jedynie owa formuła "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" nadawała mu charakter otwarty, blankietowy i niedookreślony. W tym zakresie przedmiotowy akt prawa miejscowego de facto mógłby też być postrzegany jako instrument realizacji uprawnień właścicielskich – a to, jak już zaznaczono, jest niedopuszczalne i narusza delegację ustawową. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.