II SA/Kr 759/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.N. i K.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7, art. 10 ust 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 1994r., Nr 89, poz. 415) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, działając z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] r. znak [...] wydanej przez Burmistrza Gminy [...] ustalającej, na wniosek K. N. i M. N., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w [...], przy ul. [...] "odnośnie możliwości adaptacji budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów". W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek Burmistrza Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wymienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt/burmistrz tej gminy, ponieważ "nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie administracyjne". Dla poparcia swojego stanowiska Kolegium powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. S.A/Wr 990/90, oraz uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. N. i K. N. Wnieśli o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że cytowane przez Kolegium postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczyło ono niemożności zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego, a nie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto, zdaniem skarżących, Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, że gmina jest uprawniona do złożenia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzoru nad jej działalnością na podstawie art. 3 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wniosek Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie zbadania w trybie nadzoru instancyjnego decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było zbadanie legalności w/w decyzji. W decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, że postępowanie wszczęte w [...] r. należy uważać za zakończone właśnie tą decyzją. W świetle powyższego Burmistrz Gminy [...] jest uprawniony do zaskarżania aktów wydanych przez organ odwoławczy w takim trybie do sądu administracyjnego, jak również do zaskarżania decyzji wydanych przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie lub odpowiednio oddalenie skargi. W uzasadnieniu SKO w [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. wskazywało na brak możności prawnej kwestionowania przez gminę przed organem wyższego stopnia jego stanowiska w sprawie, w której jako organ I instancji działał organ gminy. Odnośnie argumentów podnoszących, że decyzja SKO z [...] r. posiada cechy rozstrzygnięcia nadzorczego, Kolegium stwierdziło, że decyzje administracyjne są instytucją prawną rozstrzygającą prawne relacje pomiędzy administracją publiczną a tzw. podmiotami administrowanymi i są wydawane na podstawie kpa i odpowiedniej ustawy szczególnej. Tymczasem akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w Polsce nie posiadają cech decyzji administracyjnych, dotyczą relacji nadzoru na linii: organy nadzoru (wojewoda, regionalne izby obrachunkowe, Prezes Rady Ministrów) z wyłączeniem z zakresu tego nadzoru spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przepisów rozdziału o nadzorze nad działalnością gminną nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Jednocześnie SKO w [...] podkreśliło, że decyzja z dnia [...] r. jest decyzją wydaną z urzędu, a nie na wniosek Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ gminy, który działa jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, nie jest stroną prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Nie jest też stroną takiego postępowania jednostka samorządowa, którą organ ten reprezentuje. To stanowisko , wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /w tym w orzeczeniach prawidłowo przywołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze/, podziela także Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Odstępstwa od opisanej zasady nie przewidują żadne przepisy prawa regulujące materię zagospodarowania przestrzennego, w ramach której mieści się przedmiot rozpoznanej sprawy. Brak przymiotu strony odnosi się także do wszystkich postępowań nadzwyczajnych mających prowadzić do wzruszenia decyzji danego organu. Te postępowania bowiem prowadzone są w tej samej sprawie administracyjnej, a w ich przebiegu rola organu, który wydał merytoryczną decyzję, pozostaje taka sama. Burmistrz zatem, który wydał na rzecz inwestora decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w żadnym "procesowym" etapie sprawy nie staje się stroną w rozumieniu art. 28 kpa, nie służą mu więc stosowne uprawnienia: nie może kwestionować własnej decyzji w drodze odwołania, nie może wnosić skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, nie może też odwoływać się od decyzji o stwierdzeniu nieważności jego decyzji. Przewidziany w art. 127 § 3 kpa środek w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi surogat odwołania tam, gdzie ze względu na brak organu wyższego stopnia /odwoławczego/ tryb odwoławczy nie może być realizowany. Ze środka tego, tak jak i z odwołania, korzystać może strona postępowania , a nie organ, od którego pochodzi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu, w tym także przepis art. 134 kpa nakazujący stwierdzenie niedopuszczalności wniosku. Przepis ten w rozpatrywanej sprawie został prawidłowo zastosowany. Zaprezentowany w skardze pogląd o tym, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza podjęta została w ramach nadzoru nad działalnością Gminy, a to przesądza o dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jest oczywiście chybiony. W tej kwestii Sąd w całości podziela zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty. Podkreślić tylko można, że nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, w ramach którego wydawane są wymienione w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/ zaskarżalne do sądu administracyjnego akty, nie ma nic wspólnego ze stwierdzaniem z urzędu nieważności decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji w indywidualnych sprawach. Mając powyższe na względzie skargę, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.