II SA/Kr 764/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku S. P. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego, w którym wykonano roboty budowlane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w Żdżarach przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16.10.2018 r. S. P. złożył wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanych na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...]. Ponieważ we wniosku poruszono zagadnienia dotyczące kilku obiektów znajdujących się na wyżej wspomnianej działce organ wyodrębnił poszczególne obiekty do oddzielnych postępowań administracyjnych. Niniejszym postępowaniem rozpatrzono sprawę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych w budynku mieszkalnym z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany i przebudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę D. a pozwolenie na budowę podlegało kontroli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, który przedmiotowe pozwolenie na budowę w zakresie budynku mieszkalnego utrzymał w mocy. Budynek mieszkalny został wybudowany na działce nr [...] a jego odległość od działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawcy wynosi około 12 m. Zaznaczyć również należy, że budowa została formalnie zakończona poprzez złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a sam obiekt był kontrolowany przez upoważnionych inspektorów PINB w D. . Kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem i przepisami techniczno – budowlanymi. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W swoim wniosku skarżący nie powołał się na jakikolwiek przepis prawa, na podstawie którego może on skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby. Również organ nadzoru budowlanego nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego jego działanie miałoby chronić interes prawny wnioskodawcy. Skarżący nie wskazał ani nie uprawdopodobnił, w czym upatruje swojego interesu prawnego i na czym opiera swoje żądanie. Na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę faktów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że S. P. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a żądanie wydania aktu administracyjnego w sprawie naruszeń prawa przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przez M. N. nie jest poparte interesem prawnym. Na to postanowienie zażalenie wniósł S. P. domagając się jego uchylenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy należy uznać za oczywisty, gdyż nie występuje oddziaływanie budynku mieszkalnego M. N. na nieruchomość S. P. (działka nr [...] w miejscowości Ż.). Lokalizacja budynku mieszkalnego nie ma wpływu na możliwość zabudowy działki nr [...] w miejscowości Ż.. MWINB w K. przychylił siew tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku WSA w Kielcach z dnia 1.02.2018r. sygn. akt II SA/Ke 882/17 w którym wskazano, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. W zażaleniu S. P. stwierdził, że w decyzji GINB w W. z dnia 5.09.2017r. w sposób jednoznaczny wykazano jego interes prawny. Odnosząc się do powyższego organ przytoczył treść uzasadnienia decyzji z której wynika, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z 27 października 2011 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości Ż.. Budynek gospodarczy z garażem o wysokości 4,3 5m w kalenicy (zob. przekrój poprzeczny rys. nr 3, przekrój podłużny rys. nr 40, oraz o wymiarach ll,50m x 6,30m zaprojektowano w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid.[...] (zob. projekt zagospodarowania terenu działki nr ewid.[...]). Ponadto w ramach przedmiotowej inwestycji planowana jest również rozbudowa budynku mieszkalnego. Zakres powyższej sprawy nie był więc tożsamy z niniejszą sprawą, gdyż obejmował budynek gospodarczy zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką nr [...] w miejscowości Ż.. W myśl § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lokalizacja powyższego budynku gospodarczego spowodowała objęcie sąsiedniej działki (t.j. nr [...] w miejscowości Ż.) obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ż. sytuacja taka nie występuje. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P. podnosząc, że nie zgadza się z jego treścią. Wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany i przebudowany, prace rozpoczęto w 2007 roku, a nie jak zapewnia miejscowy PINB na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 2011 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 5 września 2017 r. przyznał mu status strony w tym postępowaniu, a następnie decyzją z dnia 20 września 2018 roku stwierdził nieważność pozwolenia na budowę , które dotyczyło budowy domu i budowy budynku gospodarczego z garażem. Bezspornym przy tym jest fakt, prace budowlane były wykonywane z naruszeniem prawa na długo przed wydaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja Kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Kontroli w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w D. o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek S. P. w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. [...], w którym według skarżącego wykonano roboty budowlane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Nie przystępując do dokonania merytorycznej oceny powyższego wniosku organy stwierdziły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 października 2018 r. oraz treści księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] w miejscowości Ż. na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny jest M. N.. Natomiast skarżący zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i treścią księgi wieczystej nr [...] jest właścicielem sąsiedniej działki nr [...] w miejscowości Ż.. W orzecznictwie sądowym i poglądach doktryny przyjmuje się, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny jest bowiem kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego, którego treść jest zbliżona do prawa własności, podlegających ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenie) prawa własności. W niniejszej sprawie prawo własności skarżącego nie zostało w żaden sposób ograniczone. Wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości Ż.. Z kolei właścicielem działki nr [...] w miejscowości Ż. na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny jest M. N.. Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny należący do M. N. jest zlokalizowany około 12,5 m od granicy z działką nr [...]. Zatem lokalizacja przedmiotowego budynku nie ma żadnego wpływu na możliwość zabudowy działki nr [...]. Takie usytuowanie budynku, którego dotyczy wniosek, daje podstawę do jednoznacznego przyjęcia, że skarżącemu w sposób oczywisty nie przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem miałby być ocena legalności tak usytuowanego budynku, a co za tym idzie nie może on zainicjować takiego postępowania. Znamiennym jest, że ani w zażaleniu ani w skardze skarżący nie powołuje się ani też nie wskazuje na swój interes prawy w postepowaniu, którego wszczęcia się domagał. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.