II SA/Kr 765/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do WSA wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż przepisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane - zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. W tym zatem rozumieniu decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu, możliwe jest zatem jej wstrzymanie. Jako, że jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę, wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona się tą decyzją nie posłuży w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Mając na uwadze fakt, że z uwagi na terminy przewidziane dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed rozpoznaniem niniejszej skargi może dojść do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z wykorzystaniem zaskarżonej decyzji istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek wykonania takiej decyzji. Wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i realizacji inwestycji dla której wydano warunki zabudowy, wskutek czego skarżący poniesie szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe bez poniesienia znacznych kosztów i trudności przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed zabudowy. Należy przy tym mieć na uwadze, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak również faktycznymi, a także łącznie jednymi, i drugimi. Zarówno zatem samo wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i realizacja inwestycji mogą stanowić trudny do odwrócenia skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego we wniosku oraz przywołanym tam orzecznictwie sądów administracyjnych, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przymiot wykonalności i może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonany może być tylko taki akt administracyjny, który jest aktem zobowiązującym, ustalającym dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz akt, na podstawie którego określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz akt, na podstawie którego jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06, CBOA). Kwestia wykonania aktu administracyjnego pojawia się zatem w odniesieniu do aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H.Beck 2013, s. 361). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Stwierdza ona jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 27 maja 2015 r. o sygn. akt II OZ 480/15, z dnia 9 kwietnia 2015 r., II OSK 617/15, z dnia 2 października 2012 r., CBOA.). To sprawia, że nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu art. 61 § 3 p.p.s.a. - jak tego domaga się skarżący, a zatem należało orzec jak w sentencji postanowienia na podstawie tego właśnie przepisu.