II SA/Kr 771/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA : Beata Cieloch Wojciech Jakimowicz /spr./ Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 26 lutego 2005r. Nr XXV/173/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dobra nr XXV/173/ 05 z dnia 26 lutego 2005r. w zakresie § 6 ust. l pkt 3 zdanie 5 II. określa, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie może być wykonywana. Pismem z dnia 18 maja 2005r. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV/173/05 z dnia 26 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Jurków zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV /173/05 z dnia 26 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Jurków w zakresie § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte niniejszej uchwały oraz o wskazanie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte do czasu uprawomocnienia się wyroku pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w dniu 26 lutego 2005 r. Rada Gminy Dobra podjęła uchwałę Nr XXV/173/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Jurków. Uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 4 marca 2005r. Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru otrzymał przedmiotową uchwałę i w jego ocenie procedura sporządzenia i uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nie budzi zastrzeżeń. Strona skarżąca podnosi, że w § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte przedmiotowej uchwały Rada Gminy Dobra wprowadziła zapis, którym stanowi, iż dopuszczalne jest zalesienie gruntów rolnych nie ujętych w planie, jeżeli są to grunty klasy V lub VI, są położone na stoku o nachyleniu powyżej 15% lub z występującymi procesami erozyjno-osuwiskowymi, są gruntami okresowo zalewanymi albo są gruntami zdegradowanymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub też są gruntami położonymi w wyznaczonych na rysunku panu terenach oznaczonych symbolem 1.3.R/ZL. Powyżej wskazany zapis jest w ocenie strony skarżącej sprzeczny z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przepisie tym bowiem jednoznacznie określono, że do zalesień mogą być przeznaczone wyłącznie tereny wyznaczone pod takie przeznaczenie w miejscowych planach, gdy tymczasem Rada Gminy w przywołanym wyżej przepisie planu dopuszcza zalesienie gruntów rolnych nie ujętych w planie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobra wniosła o odrzucenie skargi ze względu na to, że nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa względnie o oddalenie skargi, gdyż przepis powołany w skardze dotyczy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zalesianie gruntów określając w planie dokładnie, w jakim przypadku może to nastąpić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), na podstawie której uchwalono w dniu 26 lutego 2005 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra -wieś Jurków. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Dobra podjęła w dniu 30 grudnia 2002r. uchwałę Nr IV/22/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra, a o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu zawiadomiono obwieszczeniem datowanym na dzień 19 października 2004 r. Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV/173/05 z dnia 26 lutego 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Jurków. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 15 ust. 2 pkt 7 tej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie miejscowym gruntów rolnych na cele nierolnicze (wymagające zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2), tj. pod zalesianie może oczywiście mieć miejsce wyłącznie w stosunku do gruntów rolnych znajdujących się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego wyznaczonego w studium obszaru (art. 14 ust. 3 ustawy) wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że organ planistyczny uchwalając określony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczaniu gruntów (także gruntów rolnych), które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Tymczasem Rada Gminy Dobra w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 3 zdanie piąte uchwały Nr XXV/173/05 z dnia 26 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Jurków określiła przeznaczenie gruntów rolnych "nie ujętych w planie", a tym samym podjęła rozstrzygnięcie w zakresie określenia przeznaczenia gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Tym samym rozstrzygnięcie to stanowi naruszenie wskazanych wyżej zasad sporządzania planu miejscowego i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności również na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.