II SA/Kr 771/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Urząd Gminy w K. wnioskiem z dnia 27 listopada 2006 r. wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików i przyłączy domowych oraz przepompowni ścieków z zasilaniem energetycznym w gminie K. w miejscowościach B., K. (Z.), K. ([...]), K., M. (S., J.), C. w Gminie G. Wójt Gminy K. wskazał, że do wniosku tego załączył 4 egzemplarze projektu, z opiniami, uzgodnieniami, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, specjalistyczną opinię, o której mowa w art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późna, zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), postanowienie o uzgodnieniu z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzją z [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Starosta, na podstawie art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego z 1994 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z systemem przykanalików, i przyłączy domowych oraz przepompowni ścieków z zasilaniem energetycznym na położonych, określonych w niej działkach w B., K., K., /K., M., M., C. W jej uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr IX/87/2003 Rady Gminy K. z dnia 13 października 2003r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 414 z dnia 4 grudnia 2003 r., póz. 4400) zmienionym uchwałą nr XXIII/203/2005 Rady Gminy K. z dnia 9 sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 548 z dnia 10 października 2005 r., poz. 3851) oraz jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwalą nr XX/163/2004 Rady Gminy G. z dnia 28 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 1 z dnia 1 stycznia 2006 r., poz. 1) gdyż jest lokalizowana w terenach dopuszczających lokalizację infrastruktury technicznej. Dla terenów oznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego Gminy K. symbolem ,,/o" została sporządzona opinia geologiczno-inżynierska którą przedłożył Inwestor, natomiast dla terenów położonych w strefie ochrony konserwatorskiej uzyskano pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w [...]. Przedłożony projekt budowlany, w ocenie organu, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Inwestor złożył też oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego starosta [...] orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. M. Wskazał, że nie zgadza się z zatwierdzonym projektem budowy kanalizacji sanitarnej przez działkę nr 1. w K. Działka ta jest drogą stanowiącą jego własność z działek o nr 2, 3, 4, 5 częściowo, gdzie Urząd Gminy jest tylko władającym bez prawa własności i możliwości dysponowania bez jego zgody. Spraw przebiegu granicy działki nr 1 z powództwa Urzędu toczyła się w Sądzie Rejonowym, pod sygn. [...] lecz została zawieszona ze względu na brak wypłaty odszkodowania za grunt i możliwość udokumentowania własności przez Urząd. Wniósł o wzięcie pod uwagę jego stanowiska. Decyzją z dnia 17 maja 2007 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odwołanie wniesiono w terminie i w sposób określony w art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) - zatem podlega ono rozpatrzeniu. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2006 r., znak: [...], Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i o możliwości zapoznania się zainteresowanych ze zgromadzonym przez ten organ materiałem dowodowym dotyczącym tej inwestycji, uzyskania wyjaśnień oraz możliwości składania wniosków i zastrzeżeń - w ustalonym terminie. Z tej możliwości skorzystało szereg osób ( w tym skarżący) - wnosząc o wprowadzenie niewielkich zmian w projektowanym przebiegu kanalizacji. Wojewoda podniósł, że w miarę możliwości, działając w porozumieniu z inwestorem i działającą w jego imieniu jednostką projektową - wprowadzono w dokumentacji projektowej możliwe zmiany, spełniając tym wnioski zainteresowanych. Zmiany te - po uzyskaniu dla nich wymaganych prawem uzgodnień - uzyskały akceptację zainteresowanych stron postępowania przed podjęciem zaskarżonej obecnie decyzji. M. M. - właściciel działek nr ewid. 4, 3, 2 oraz 5 w K. - pismem z dnia 29 grudnia 2006 wniósł sprzeciw do projektu budowy przedmiotowej inwestycji na w/w działkach. Jak wynika z materiału dowodowego, żądanie skarżącego spełniono zmieniając trasę sieci kanalizacyjnej tak, aby ominąć w całości działki stanowiące własność skarżącego, (kanalizację poprowadzono w pasie drogi gminnej - działka nr 1). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji wskazał na wszystkie formalne przesłanki, którymi kierował się w ocenie wniosku o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie zgody na budowę, l tak: - wskazano na zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego Uchwałą Nr 1X787/2003 Rady Gminy K. z dnia 13 października 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 414 z 4 grudnia 2003 r. poz. 4400) z późn. zm.) oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/1 96/2005 Rady Gminy G. z dnia 28 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 1 z dnia 1 stycznia 2006 r., poz. 1.) - stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany opracowany został przez osoby posiadające wymagane przepisami uprawnienia jak też spełnia wymagania, o których mowa w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., a inwestor przedłożył wymagane prawem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem dla potrzeb inwestycji. Powyższe ustalenia, stanowiące dla Starosty przesłankę do pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku - zdaniem Wojewody są w pełni uzasadnione, gdyż oparte na zgromadzonym materiale dowodowym, w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego. Wojewoda potwierdził, że projekt przedmiotowej inwestycji, opracowany został przez osoby legitymujące się stosownymi kwalifikacjami zawodowymi (uprawnieniami), jest zgodny z przepisami prawa miejscowego, posiada wymagane uzgodnienia i opinie, a inwestor w sposób ustalony prawem potwierdził prawo do dysponowania terenem dla potrzeb budowy przedmiotowej inwestycji. Jako zgodny z wymaganiami odnośnych przepisów uznał także Wojewoda tryb rozpatrzenia wniosku inwestora. W toku postępowania administracyjnego związanego z podjęciem zaskarżonej decyzji zapewniono stronom możliwość czynnego udziału w sprawie przed podjęciem wnioskowanej decyzji, czym spełniono warunek ustalony art. 10 k.p.a.. Mając na uwadze ustalenia wojewoda uznał zaskarżoną decyzję za w pełni uzasadnioną. Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu kwestii stwierdził, że co do nieuregulowanego stanu prawnego dotyczącego własności działki nr ewid. 1 w K. z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach l instancji, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego o aktualny wypis z ewidencji gruntów, wynika, że działka ta jest własnością Gminy K. Oświadczenie inwestora z dnia 20 września 2006 o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest, zdaniem Wojewody, zgodne ze stanem faktycznym. Stwierdził też, że sygnalizowane przez skarżącego jego prawo do dysponowania działką nr ewid. 1 w K. nie znajduje potwierdzenia w jakimkolwiek materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M. Zarzucił w niej Wojewodzie naruszenie art. 7 i 77, 80, 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędną wykładnię art. 32 odnoście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że projekt decyzji przewiduje m. in. poprowadzenie sieci przez działkę nr 1. Działka ta jest jego własnością, co wynika z księgi wieczystej nr [...], jako dawna parcela nr 6 (wykaz równoważników sporządzony przez uprawnionego geodetę J. J., na mapie z 29 września 2001 r. Przysługujące mu prawo znajduje potwierdzenie z innych dokumentów, a to postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z [...] maja 1989 r., umowy aktu notarialnego z [...] lutego 2004 r. W jego ocenie inwestor nie legitymuje się więc żadnym prawem. Wie, że była nowelizacja art. 32 Prawa budowlanego z 1994 r. i, że obecnie jest wymagane złożenie oświadczenia w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie jak poprzednio wykazanie tego prawa, lecz do organu należy sprawdzenie tego stanu rzeczy. Podnoszone jest to w judykaturze i doktrynie. Organ odwoławczy pokusił się tylko do wypowiedzi lakonicznej bazując na wpisie w ewidencji gruntów, gdzie gmina jest władającym a nie właścicielem. A prawo do tej działki nie przysługuje z mocy art. 73 ustawy z 13 października 1988 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ustalenia organu są zatem dowolne. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wskazał, że w myśl art. 73 § 1 ustawy z 13 października 1988 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1988 r. we władaniu Skarbu Państwa nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Wprawdzie, zgodnie z 73 ust. 3 w/w ustawy podstawa do ujawnienia w księdze wieczystej jest ostateczna decyzja Wojewody, lecz ma ona charakter deklaratoryjny, a zatem nie można przyjąć, że prawo przysługujące Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego powstaje dopiero w momencie wydania prawomocnej decyzji Wojewody. Wojewoda stwierdził zatem, że uznał za wypełniony warunek z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga musiała zostać uwzględniona. W ocenie Sądu skarżący ma legitymację do wniesienia skargi. Wynika ona z faktu, że doręczono mu decyzję organu l instancji od której złożył odwołanie, nie uwzględnione przez Wojewodę. Zatem z tego tytułu ma on prawo do kwestionowania prawidłowości tak podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Dokonano ocena wydanych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych w granicach tej sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji są niezgodne z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że nauka prawa administracyjnego zalicza pozwolenie na budowę do tzw. aktów związanych, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymaganych ustawą (Prawem budowlanym z 1994 r.), przesłanek pozwolenia na budowę, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (art. 35) oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1 a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie zaszły w niniejszej sprawie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Skoro warunkiem wydania tego rodzaju decyzji jest spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych, to obowiązkiem organów było zweryfikowanie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu podniósł okoliczności poddające pod wątpliwość dysponowanie przez wnioskodawcę nieruchomością na cele budowlane i to nie tylko w odniesieniu do jednej z wymienionych działek. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 193/07 przez Naczelny Sąd Administracyjny, że złożenie oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia, przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 § 6 k.k. Jednak przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd administracyjny władny jest do dokonania oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora (publik w LEX nr 339433). W pełni zgodzić się też należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 577/06, że skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (publik w LEX nr 339429). Jest poza sporem, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i z umowy najmu lub dzierżawy, bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W niniejszym przypadku wnioskodawca przedłożył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenie z dnia 20 września 2006 r. (k. 91 akt administracyjnych organu l instancji; część l od 1-197), w którym wskazano na stosunek zobowiązaniowy z którego ma wynikać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załącznik gdzie wymieniono jedynie nazwiska i imiona szeregu osób, adres i nr działek. Poza tymi danymi, nie jest wiadomym z jakich stosunków zobowiązaniowych w odniesieniu do wymienionych w nim osób wynika prawo do użycia wskazanych tam działek na cele budowlane. Wobec powyższego, to nie tylko nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny kwestii dysponowania działką nr 1. na cele budowlane, ale przede wszystkim nie wyjaśnienie prawa do użycia pozostałych działek przez które przechodzić ma planowane zamierzenie inwestycyjne, stanowi podstawę do uznania za wadliwych decyzji organów obu instancji, wydanych w tej sprawie przez Wojewodę i przez Starostę. Poprzez nie wyjaśnienie tych istotnych dla kwestii rozstrzygnięcia okoliczności doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak punkcie II sentencji wyroku.