II SA/Kr 773/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 6 ust. 1 pkt. 6 zdanie piąte uchwały Rady Gminy Dobra z dnia 26 lutego 2005 r, nr XXV/ 175/ 05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt. 6 zdanie piąte, II. orzeka, iż w zakresie określonym w pkt. l uchwała nie może być wykonywana. Pismem z dnia 18 maja 2005r. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV/175/05 z dnia 26 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV /175/05 z dnia 26 lutego 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki w zakresie § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte niniejszej uchwały oraz o wskazanie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte do czasu uprawomocnienia się wyroku pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w dniu 26 lutego 2005r. Rada Gminy Dobra podjęła uchwałę Nr XXV/175/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki. Uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 4 marca 2005r. Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru otrzymał przedmiotową uchwałę i w jego ocenie procedura sporządzenia i uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nie budzi zastrzeżeń. Strona skarżąca podnosi, że w § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte przedmiotowej uchwały Rada Gminy Dobra wprowadziła zapis, którym stanowi, iż dopuszczalne jest zalesienie gruntów rolnych nie ujętych w planie, jeżeli są to grunty klasy V lub VI, są położone na stoku o nachyleniu powyżej 15% lub z występującymi procesami erozyjno-osuwiskowymi, są gruntami okresowo zalewanymi albo są gruntami zdegradowanymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub też są gruntami położonymi w wyznaczonych na rysunku panu terenach oznaczonych symbolem 1.3.R/ŹL Powyżej wskazany zapis jest w ocenie strony skarżącej sprzeczny z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przepisie tym bowiem jednoznacznie określono, że do zalesień mogą być przeznaczone wyłącznie tereny wyznaczone pod takie przeznaczenie w miejscowych planach, gdy tymczasem Rada Gminy w przywołanym wyżej przepisie planu dopuszcza zalesienie gruntów rolnych nie ujętych w planie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobra wniosła o odrzucenie skargi ze względu na to, że nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa względnie o oddalenie skargi, gdyż przepis powołany w skardze dotyczy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zalesianie gruntów określając w planie dokładnie, w jakim przypadku może to nastąpić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przecie wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.), na podstawie której uchwalono w dniu 26 lutego 2005r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003r. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Dobra podjęła w dniu 30 grudnia 2002r. uchwałę Nr IV/22/02 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra, a o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu zawiadomiono obwieszczeniem datowanym na dzień 19 października 2004r. Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był zaskarżony przez organ nadzoru § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte uchwały Rady Gminy Dobra Nr XXV/175/05 z dnia 26 lutego 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki. Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 15 ust. 2 pkt 7 tej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie miejscowym gruntów rolnych na cele nierolnicze (wymagające zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2), tj. pod zalesianie może oczywiście mieć miejsce wyłącznie w stosunku do gruntów rolnych znajdujących się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego wyznaczonego w studium obszaru (art. 14 ust. 3 ustawy) wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że organ planistyczny uchwalając określony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczaniu gruntów (także gruntów rolnych), które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Tymczasem Rada Gminy Dobra w zaskarżonym § 6 ust. 1 pkt 6 zdanie piąte uchwały Nr XXV/175/05 z dnia 26 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra - wieś Półrzeczki określiła przeznaczenie gruntów rolnych "nie ujętych w planie", a tym samym podjęła rozstrzygnięcie w zakresie określenia przeznaczenia gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Tym samym rozstrzygnięcie to stanowi naruszenie wskazanych wyżej zasad sporządzania planu miejscowego i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności również na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat