II SA/Kr 781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Orzeczeniem z dnia 16 sierpnia 1960 r znak : [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy [...] nr [...] m. inn. część parceli l. kat [...] to jest parcelę l. kat. [...] o pow. 0,9448 ha b. gm. kat. [...] (stanowiącą obecnie m inn. część działki nr [...] jedn. ewid [...]), będącej własnością W. G.. Skarżący A. R. jako następca prawny poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości złożył wniosek o jej zwrot. Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 30 marca 2018 r , Nr [...] , na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r, poz. 121 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2018r , znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] , położonej w obrębie [...] , jedn. ewid [...] m. K., w granicach parceli l kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz A. R.. W prowadzonej i rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...], obr. [...] jed. ewid. [...] m. K. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody z dnia 8 kwietnia 2004 r , znak [...] [...] w K. nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r prawo użytkowania wieczystego m in. parceli l. kat [...] o pow. 0,3787 ha b. gm. kat. [...]. [...] jest następcą prawnym [...] w K.. Organ I instancji a następnie powtórnie rozpatrujący sprawę merytorycznie organ II instancji wskazały, że z uwagi na fakt iż przedmiotowa działka nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, to nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze – nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz po drugie – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniono, że utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, bez konieczność badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. Skargę na tą decyzję Wojewody złożył A. R. domagając się odwłaszczenia części działki dochodzącej do ogrodzenia Huty, bowiem jego osiedle jest najbardziej poszkodowane. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). - dalej zwana p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdzono żadnych naruszeń prawa, ani materialnego, ani procesowego, a zatem skarga - jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i właściwie zastosowały obowiązujące przepisy prawa ( art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 kpa). W niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia) - zwrot ten nie jest możliwy, z uwagi na przepisy szczególne, które go uniemożliwiają. W trakcie postępowania ustalono, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość oznaczona, jako część działki nr [...], obr. [...] jed. ewid. [...] m. K. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody z dnia 8 kwietnia 2004 r , znak [...] [...] w K. nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r prawo użytkowania wieczystego m in. Parceli l. kat [...] o pow. 0,3787 ha b. gm. K.. [...]. [...] jest następcą prawnym [...] w K.. Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest również kwestionowana przez skarżącego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał między innymi: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować, jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, ale może być realizowane w drodze powództwa odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy administracyjne powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" - Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący i przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tych względów trafny jest pogląd, że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] położona w obr. [...] jedn. ew. [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, bowiem pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. - to nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność ta wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile, bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości (oddanie w użytkowanie wieczyste) bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do osób trzecich korzysta na podstawie art. 233 kodeksu cywilnego z takiej samej ochrony jak prawo własności. ( szeroko kwestie te rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r I OSK 3497/15) W tej sytuacji trafnie organ wydał decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt nie dysponowania przez Skarb Państwa ani jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, bowiem wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poparte orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego a zarzuty skargi uznaje za bezzasadne. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.