II SA/Kr 784/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 24 kwietnia 2017r., po rozpatrzeniu zażaleń złożonych przez Gminę Miejską K. i [...] Sp. z o.o. [...] S.K. w K., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...], ([...]), w którym zobowiązano właściciela działki nr [...] obr. [...] w K. ([...] Sp. z o.o. [...] S.K.) właściciela działki oraz właściciela działki nr [...] obr. [...] w K. (Gminę Miejską K.) do przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego ogrodzenia, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] w K.. W podstawie materialnoprawnej postanowienia powołano m.in. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn. zmian.). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. W wyniku kontroli zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] obr. [...] i [...] obr[...] w K. ogrodzenia stwierdzono na nim liczne uszkodzenia, spękania, a także odchylenie od pionu jego poszczególnych części. Powyższe pozwoliło organowi uznać, że obiekt ten znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedmiotowy obiekt pełni nie tylko funkcję ogrodzenia, ale także muru oporowego, ponieważ różnice poziomów pomiędzy ww. działkami wynoszą od 1 m do 1,5 m. Powyższe ustalenia pozwoliły przyjąć, iż zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane istnieją uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia, obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia z dnia 31 stycznia 2017r. MWINB w K. w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu, wyżej opisanego rozstrzygnięcia, ponad ustalenia organu I instancji dodał, że z uwagi na fakt, iż na ww. obiekt działają siły parcia gruntu, które mogą powodować przechylenie obiektu - konieczna jest również analiza pod kątem oceny geotechnicznej posadowienia i zjawisk zachodzących w gruncie w związku z różnicą poziomów terenu. Jeżeli osoba sporządzająca żądaną ekspertyzę oceni to za konieczne, sporządzenie żądanego opracowania może wymagać także uprzedniego pozyskania opinii geologicznej. Ponadto dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników PINB w K. Powiat Grodzki wskazuje, że konstrukcja obiektu będącego przedmiotem postępowania ma mieszany układ statyczny. Pomiędzy słupkami poziomo umieszczone są płyty betonowe. Na poszczególne elementy przedmiotowej konstrukcji działają więc siły zginające i ścinające w różnych płaszczyznach (pionowych i poziomych). Zatem zdaniem organu II instancji, konieczne jest wykonanie specjalistycznych obliczeń statycznych, które ocenią czy nie przekroczone zostały stany graniczne wytrzymałości elementów i czy ww. obiekt nadaje się do naprawy pod względem konstrukcyjnym. Nadto z uwagi na masywność elementów w/w obiektu (prefabrykowane elementy betonowe) w ocenie MWINB istnieją także uzasadnione wątpliwości czy jego stan nie zagraża bezpieczeństwu życia lub zdrowia osób oraz bezpieczeństwa mienia postronnych znajdujących się w pobliżu w/w obiektu. Następnie MWINB odniósł się do podniesionego przez stronę żalącą się zarzutu braku ustalenia stanu właścicielskiego przedmiotowego ogrodzenia. Z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie wykazała, na której działce znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, to zgodnie z brzmieniem art. 154 kodeksu cywilnego, organ II instancji obowiązek zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu skierowany został do obu właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (tj. działki nr [...] i dz. nr [...]). Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem właściwe do orzekania w sprawie położenia granic pomiędzy działkami. Przy czym organ odwoławczy nie zgodził się z podniesionym przez Gminę K. zarzutem co do stanu prawnego działka nr [...] obr. [...] w K.. Strona wskazała, że z faktu zagospodarowania ww. działki przez Stowarzyszenie [...] Związek Działkowców na cele Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K., w świetle art. 11 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, niewłaściwym było nałożenie przedmiotowego obowiązku na Gminę. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, MWINB podniósł, że wybór, na którą z wymienionych w przepisie art. 81 c ust. 2 osób zobowiązanych zostanie nałożony obowiązek przedłożenia żądanej ekspertyzy technicznej należy do organu nadzoru budowlanego i jest to podyktowane względami praktycznymi, wynikającymi z oceny wobec którego podmiotu można skuteczniej wyegzekwować wykonanie nałożonego obowiązku. MWINB za zasadne uznał nałożenie przedmiotowego obowiązku na właściciela dz. nr [...] obr. [...] w K., którym - jak wynika z opisu KW - jest Gmina K.. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 97 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. art.126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 81c ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niewłaściwe ustalenie, iż Gmina Miejska K. jest właścicielem muru oporowego posadowionego na działce nr [...] obr. [...]. ewid. K. - [...] w K.. W odpowiedzi na ww. skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym jej postanowieniem organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wątpliwości Sądu w przedmiotowej sprawie budzi: zasadność nałożonego na strony obowiązku, poprzedzona niewłaściwym ustaleniem, że Gmina Miejska K. jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 81 c ust. ustawy prawo budowlane. Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest bowiem w ocenie Sądu uzasadniony. Stosownie do treści przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40 ze zm.) stanowi, że infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego, z zastrzeżeniem art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Jak wynika natomiast z art. 2 pkt 9 powołanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o infrastrukturze ogrodowej - należy przez to rozumieć budynki i budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z akt sprawy wynika, że Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. nr [...] poinformował organ nadzoru m.in. o tym, że działka nr [...] obr. [...] ewidencyjna K. - P. zagospodarowana została przez Stowarzyszenie Ogrodowe [...] Związek Działkowców na cele Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K.. Wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13 października 2016 r. (nr [...]) zostało stwierdzone nabycie z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Stowarzyszenie Ogrodowe - [...] Związek Działkowców z siedzibą w W. prawa użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości gruntowych, stanowiących między innymi położoną przy ulicy [...] w K. działkę nr [...] obr. [...] ewidencyjna K. -. o powierzchni 149975 m2, zagospodarowaną pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. w trybie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 1 października 2015 rok infrastrukturę ogrodową stanowią urządzenia, będące własnością Polskiego Związku Działkowców, służące do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz do prawidłowego funkcjonowania Rodzinnych Ogrodów Działkowych, a w szczególności: ogrodzenie zewnętrzne. W takiej sytuacji podmiotem zobowiązanym w świetle art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane powinno być Stowarzyszenie [...] Związek Działkowców – właściciel przedmiotowego ogrodzenia. W przepisie art. 81 c ust. 2 ww. ustawy jest wyraźnie napisane, że obowiązek ma być nałożony na właściciela/ zarządcę obiektu, a nie na właściciela/ zarządcę nieruchomości, na której jest posadowiony. W większości przypadków, własność nieruchomości rozciąga się na trwale z nią związane i posadowione na niej obiekty – wg rzymskiej zasady superficies solo cedit. Zasada ta obowiązuje dotychczas i w prawie polskim realizowana jest przez zapisy art. 48 i 191 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą zasadą to, co jest z gruntem trwale związane (np. budynek), jest własnością właściciela gruntu. Zazwyczaj nie może istnieć stan prawny (poza pewnymi wyjątkami, np. użytkowaniem wieczystym), w którym właściciel gruntu i właściciel budynku to dwie różne osoby. Możliwość stania się właścicielem budynku/obiektu bez posiadania prawa własności do działki, na której ten budynek/obiekt się znajduje, daje w prawie polskim instytucja użytkowania wieczystego. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie - decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13 października 2016 r. (nr [...]) zostało stwierdzone nabycie z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Stowarzyszenie [...] Związek Działkowców z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego obejmującego m.in. działkę nr [...] obr[...] jednostka ewidencyjna K. - P.. Wprost z przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że infrastruktura ogrodowa stanowi własność ww. stowarzyszenia ogrodowego. Zatem podmiotem zobowiązanym zamiast Gminy Miejskiej K. powinno być Stowarzyszenie [...] Związek Działkowców z siedzibą w W.. Przechodząc do kolejnego wątku, wskazać należy, ze zaskarżone postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w cytowanym przepisie wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek, które w motywach rozstrzygnięcia organ powinien wskazać i uzasadnić. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni przy tym podziela sformułowany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami, co do stanu technicznego obiektu. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, może rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można wszakże zapominać, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić stan techniczny obiektu (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 824/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy rodzi wątpliwości zasadność zastosowania przez organy nadzoru przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Posłużenie się bowiem ww. przepisem i nałożenie na wskazany podmiot obowiązków z niego wynikających uprawnione byłoby jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wystąpiłyby uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku, których organy nie byłyby w stanie rozstrzygnąć, nawet przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują. Tymczasem w niniejszej sprawie - organy w istocie nie wykazały ani jakie wątpliwości wzięły pod uwagę co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego, bądź też jakości wyrobów budowlanych, ani tym bardziej, czy miały one charakter "wątpliwości uzasadnionych" okolicznościami faktycznymi sprawy. Z akt sprawy wynika jedynie, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że ponad wszelką wątpliwość, że elementy ogrodzenia są uszkodzone, połamane oraz wychylone od pionu. Wątpliwości Sądu wzbudza również konieczność uzyskania ekspertyzy geologicznej w związku różnicą poziomów terenu, na którym znajduje się ogrodzenie. Organ nadzoru budowlanego uargumentował to tym, że na elementy ogrodzenia działają siły zginające i ścinające w różnych płaszczyznach, co wg organu pociąga również za sobą obowiązek wykonania specjalistycznych obliczeń statycznych (...) Zdaniem Sadu zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, poparty wiedzą i doświadczeniem pracowników organu nadzoru budowlanego uzasadnia tezę, że stan techniczny przedmiotowego obiektu, który wbrew stanowisku MWINB, nie pełni zbyt skomplikowanej funkcji (jest ogrodzeniem, a pełni de facto funkcję muru oporowego tylko dlatego że właściciel sąsiedniej nieruchomości podniósł poziom terenu, który od strony ogrodu działkowego wsparł o istniejące ogrodzenie), można stwierdzić bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek szczegółowych ekspertyz, opracowań i badań specjalistycznych. Co więcej ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału wyraźnie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a wręcz może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Organy nadzoru budowalnego powinny zatem niezwłocznie podjąć działania i nałożyć stosowne obowiązki na właściciela/ współwłaścicieli tego ogrodzenia zmierzające do doprowadzenia tego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy niezasadnie za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjęły regulację zawartą w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, prowadząc do swoistego nadużycia trybu w nim określonego i nieuzasadnionego przerzucania na strony obowiązku przedłożenia ekspertyzy określonej w tym przepisie. W konsekwencji uznać zatem należało, że brak wykazania przesłanek zastosowania tego przepisu spowodowany niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czyni zaskarżone postanowienia co najmniej przedwczesnymi i stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 ust. 3 i art.2 pkt 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania i wskazówki. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.