II SA/Kr 787/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewody z dnia 20 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r. znak [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 ze zm.); po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego - S.B. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z 06.10.2015 r., znak: [....] , odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak sprawy: [....] , zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (elektryczna w tym zasilanie i oświetlenie, dzwonkowa, domofonowa, telekomunikacyjna, odgromowa, wody zimnej, cieplej wody użytkowej, wodociągowa, przeciwpożarowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania z wymiennikownią) i stacją transformatorową, miejscami postojowymi, chodnikami, zjazdem do garażu podziemnego na działce [....] oraz zjazdem z działki nr [....] obr. [....] ul. [....] , na działkę nr [....] obr. jw. układem komunikacyjnym obejmującym ciąg pieszo - jezdny, miejsca postojowe, zjazd do garażu podziemnego, chodniki i odwodnienie wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr nr [....] [....] , obr. jw. przy ul. [....] w K. , utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wnioskiem skarżącego, postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 06.10.2015 r., znak: [....] , odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] z 20.08.2014 r., znak sprawy: [....] , a także postanowieniem z 06.10.2015 r., znak: [....] (z tej samej daty i o tym samym znaku), odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją nr [....] . W związku z powyższym do organu II instancji wraz z aktami sprawy wpłynęło zażalenie skarżącego na ww. postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 152 § 1 ustawy k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ I instancji uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji decyduje o braku uprawnienia do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Organ wskazał, iż mając na uwadze, że wniosek w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie pochodzi od strony postępowania, zasadną jest odmowa wstrzymania wykonania decyzji orzeczona zaskarżonym postanowieniem. Ponadto zaznaczył, że wydanie przez organ I instancji orzeczenia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego inkryminowaną decyzją, potwierdza słuszność stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, iż okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżącego. Organ podkreślił, iż analiza wykazała, że na bazie istniejącego w sprawie materiału dowodowego nie można było wysnuć tezy o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zatem teza zawarta w zaskarżonym postanowieniu o braku przesłanki uprawniającej organ do wstrzymania wykonania decyzji w postaci zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, jest słuszna. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego - S.B. na powyższe postanowienie. Skarżący zarzucił: naruszenie regulacji art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez faktyczny brak rozpoznania sprawy, w tym w szczególności powtórnej analizy jego stanowiska; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie stanowiska Wojewody [....] dotyczącego małego prawdopodobieństwa wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; naruszenie regulacji art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie obarczone jest błędami, które powodują, że w obecnym kształcie nie może się ostać. Skarżący wskazał, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewoda [....] wydając to postanowienie nie rozpoznał istoty sprawy, a powtórna analiza akt w istocie nie została dokonana. Wojewoda [....] teoretycznie badając sprawę po raz drugi w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu, tylko mechanicznie powielił pierwotne ustalenia. Zdaniem skarżącego postępowanie stanowi naruszenie regulacji art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., zgodnie z którymi właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, który w toku postępowania winien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [....] uznał, że nie jest on stroną i dlatego, skoro wniosek nie pochodzi od strony to nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [....] nie przedstawił żadnego szerszego uzasadnienia w tym zakresie, odwołując się jedynie do postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 06.10.2015 r., znak: [....] odmawiającego wznowienia. Skarżący podniósł, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 20 sierpnia 2014 r., a skoro tak to przesłanki wstrzymania wykonania decyzji określone w art. 152 § 1 k.p.a. zostały spełnione. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie Wojewoda [....] nie uzasadnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2015 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak sprawy: [...] , zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do uznania, w nawiązaniu do treści art. 152 § 1 k.p.a., że okoliczności kontrolowanej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 20.08.2014. w wyniku wznowienia postępowania. A zatem z przyczyn wskazanych poniżej nie jest uzasadniony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia regulacji art. 152 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. oddalającego jego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji W literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 k.p.a. podkreśla się incydentalny charakter postępowania rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania decyzji ostatecznej w ramach postępowania wznowieniowego, a więc postępowania nadzwyczajnego. Zbyt pochopne skorzystanie z możliwości wstrzymania wykonania decyzji, niepoparte materiałem dowodowym wykazującym prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn.akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Zgodnie z tą zasadą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 510/14). Sąd w tym miejscu podkreśla, że sprawą poddaną kontroli Sądu jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy, co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą ostateczną decyzją. Było przy tym powyżej zaznaczane, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny, czyli przedmiotowe ww. postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zatem kontrola Sądu koncentruje się na ustaleniu, czy organy administracyjne wydając zaskarżone postanowienie w ściśle określonym terminie/czasie wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie prawidłowo wstępnie oceniły, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona. Trzeba zarazem zauważyć, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (Tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13). Z punktu widzenia interesu prawnego skarżącego i wymogów obiektywnego porządku prawnego istotna jest okoliczność prawna polegająca na tym, że Prezydent Miasta K. wydał postanowienie, w którym odmawia wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 20.08.2014 r., a w którym organ ten szczegółowo wykazuje, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dnia 20.08.2014 r. W tym samym dniu zostało wydane postanowienie tego samego organu o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 20.08.2014 r. Zdaniem Sądu, w realiach i okolicznościach kontrolowanej sprawy jednym z podstawowych zagadnień spornych, na dzień wydania kontrolowanego postanowienia przez SKO w K. , był interes prawny uzasadniający udział skarżącego w charakterze strony w postępowaniu. Trzeba powiedzieć, że potencjalne ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii w kierunku wskazanym przez organ I instancji w ww. decyzji, determinuje zarazem w pewien sposób potencjalnie brak wskazań do uchylenia kwestionowanej decyzji, co tym samym eliminuje możliwość/prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji z tytułu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Sąd podkreśla przy tym, że wniosek ten nie jest czyniony w żadnym przypadku dla potrzeb oceny zasadności postępowania wznowieniowego, bo nie na tym polega istota i zakres/granice kontrolowanej sprawy. Wniosek ten został poczyniony dla potrzeb rozważenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 20.08.2014 r. w wyniku wznowienia postępowania w związku z brzmieniem art. 152 k.p.a. Gdyby jednak przyjąć, dla potrzeb kontroli przedmiotowych postanowień, że skarżącemu hipotetycznie przysługuje tytuł do bycia stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją, to zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organów administracyjnych, że z okoliczności i akt sprawy nie wynika na tym etapie kontrolowanego postępowania prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 20.08.2014 r. W tym miejscu należy bowiem wskazać, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku wielomieszkaniowego na działce nr [....] wraz ze zjazdem z działki nr [....] na działkę [....] . Organy w toku postępowania wyjaśniającego ponownie dokonały analizy obszaru oddziaływania obiektu i na tej podstawie doszły do przekonania, że działka nr [....] , której współwłaścicielem jest skarżący, nie znajduje się w tym obszarze albowiem planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez właściciela działki przysługującego mu prawa własności, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości zważywszy, że odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a posadowionym na działce [....] wynosi ponad 40m. W konsekwencji można sformułować wniosek, że nawet zakładając, że skarżący będzie uczestniczył w postępowaniu jako strona, w okolicznościach niniejszej sprawy, na tym etapie kontrolowanego postępowania, oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego nie jawi się jako prawdopodobnie uzasadniające uchylenie decyzji z dnia 20.08.2014 r. w trybie wznowienia z uwagi na przesłankę, że skarżący nie brał udziału postępowania bez własnej winy. A zatem, w sprawie nie istnieje potrzeba uprzedniego wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł zatem jak w sentencji wyroku.