II SA/Kr 788/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M.S.-B. i Ł.B. na decyzję Wojewody z dnia 4 maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M.S.-B. i Ł.B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z 18 września 2013 r., [...] , wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S.-B. i Ł.B. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego, pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojścia i dojazdu oraz zewnętrznych instalacji: gazowej i energetycznej na działkach nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. Odwołanie od tej decyzji złożyli: E.N. (właścicielka działki sąsiedniej o nr [...]) i A.W. (właścicielka działki sąsiedniej o nr [...] ) oraz R.W. - nie uznany za stronę postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania E.N. i A.W. Wojewoda [...] decyzją z 26.03.2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. , natomiast w odpowiedzi na zarzuty R.W. , Wojewoda [...] , decyzją z 25.03.2014 r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. A i R.W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję Wojewody [...] z 26.03.2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 30.06.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 777/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej ww. decyzji z 26.03.2014 r. Wyrokiem z 09.09.2014 r. sygn. akt SA/Kr 777/14 oddalił skargę R.W. , natomiast uwzględnił skargę A.W. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 26.03.2014 r. oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 maja 2016 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 - ze zmianami), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. Nr [...] z 18 września 2013 r., [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że w oparciu o zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego WSA w Krakowie podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii, zdaniem Sądu, nie zbadanych przez organ w sposób wystarczający i jednoznaczny. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem decyzji w sprawie organ odwoławczy powziął informację (pismo PP. W. z 30 marca 2015 r., pismo P.P. W. z 21 kwietnia 2015 r.), że inwestorzy po wystosowaniu przez WSA w Krakowie postanowienia z 30 czerwca 2014 r., o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] , prowadzili roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo w tej sprawie PINB w S. w piśmie z 17 kwietnia 2015 r., poinformował o wszczętym z urzędu 22 sierpnia 2014 r. postępowaniu w sprawie wykonanych robót budowlanych po ww. postanowieniu WSA w Krakowie. W związku z powyższym, Wojewoda [...], postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r., znak: [...] r, zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, celem oczekiwania na zakończenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego oraz wyjaśnienia ww. kwestii i oceny legalności stwierdzonych robót budowlanych. Inwestorzy wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewody. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - zwanej dalej GINB, postanowieniem z 5 sierpnia 2015 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że oczekiwanie na zakończenie postępowania przed organem nadzoru w sprawie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, po wydaniu przez WSA w Krakowie postanowienia z 30 czerwca 2014 r., wstrzymującego wykonanie decyzji Wojewody , nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdził, że powyższe zagadnienie stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, nie zaś okoliczność prawną, a tylko okoliczność prawna może być zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - zwany dalej PINB, postanowieniem z 26 czerwca 2015 r., znak: [...] , zmienił zakres przedmiotu prowadzonego postępowania. Objął nim, poza robotami prowadzonym po wydaniu przez WSA postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, także roboty prowadzone w okresie pozostawania decyzji o pozwoleniu na budowę w obiegu prawnym. Decyzją z 10 lipca 2015 r., znak: [...] , wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, PINB w S. , nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda wskazał, że decyzja ta została zaskarżona, a postępowanie odwoławcze przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się nadal. W związku z powyższym i wobec decyzji PINB w S. z 10 lipca 2015 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, a także braku kolejnych wniosków inwestora o przesunięcie terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy uznał, że zaistniałe dotychczas okoliczności, są wystarczające do zakończenia postępowania odwoławczego i wydania orzeczenia przez Wojewodę [...] . Zgodnie bowiem z przepisem art. 36 a ust.2 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku, kiedy organ nadzoru budowlanego wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Niewykonanie tego obowiązku przez organ administracji architektoniczno-budowlanej należy traktować jako niezałatwienie sprawy. Wskazał też, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do prowadzenia czynności kontrolnych i oceny zgodności realizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, bądź legalności prowadzonych robót budowlanych na działce inwestycyjnej. Organ odwoławczy nie odnosi się również merytorycznie do treści decyzji PINB nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego i nie ocenia działań organu nadzoru w powyższym zakresie, bowiem nie posiada do tego kompetencji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S.-B. i Ł.B. . Zarzucili jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 36a ust. 2 pr. bud. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, że obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje w każdym przypadku wystąpienia przesłanki w postaci wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, nawet w sytuacji braku ostateczności czy uchylenia decyzji organu nadzoru budowlanego, 2. art. 36a ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 09 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 777/14, w którym zawarto zalecenia co do dalszego sposobu działania organu w sprawie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w związku art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym oparcie się o uchyloną, w dacie orzekania przez Wojewodę [...] , decyzję PINB w S. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] , i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, 2. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie wyroku z dnia 9 września 2014 r., sygn.. akt II SA/Kr 777/14, 3. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie i wydania orzeczenia niezgodnego ze stanem faktycznym w dacie orzekania. W oparciu o tak sformułowany zarzut: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uwzględnienie zarzutów skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia 4 maja 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I Instancji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie przed organem I Instancji. Jako przyczynę swojego rozstrzygnięcia podał, że PINB w S. wydał w dniu 10 lipca 2015 r. decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda wskazał też, że decyzja ta została zaskarżona, a postępowanie odwoławcze przed [...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się nadal. Nie jest to prawda. W aktach Wojewody [...] (karta [...]) znajduje się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...] którą uchylono decyzję PINB w S. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] . Egzemplarz tej decyzji wpłynął do kancelarii Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że w chwili orzekania przez Wojewodę [...] (tj. w dniu 4 maja 2016 r.) nie istniała w obrocie prawnym żadna (nawet nieprawomocna) decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Jednak decyzję w trybie art. 36a ust. 2 p.b. można wydać dopiero, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Przepis ten nie nasuwa wątpliwości i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je. Zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie administracyjnym może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09; z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1005/14) Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym nie mogą również istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru u budowlanego (wydanej w trybie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane) i organu administracji architektoniczno – budowlanej (wydanej w trybie art. 28 i następne ustawy prawo budowlane). W niniejszej sprawie, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instancji było niezakończone. Dlatego rozstrzygnięcie Wojewody [...] o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania przed organem I Instancji było co najmniej przedwczesne. Rację mają skarżący, że nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, co naruszyło przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której mowa w tym przepisie, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Konsekwentnie należy przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75.) W przypadku wystąpienia którejkolwiek z wyżej wymienionych okoliczności organ administracyjny, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Zmiany te, jeśli wystąpią po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, mogą również spowodować wszczęcie na wniosek strony lub z urzędu nowego postępowania administracyjnego w sprawie (Tarno, Jan Paweł. Art. 153. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.) W niniejszej sprawie żadna z wyżej opisanych okoliczności nie miała miejsca. Dlatego Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany zastosować do wskazówek zawartych w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 09.09.2014 r. sygn. akt II SA/Kr 777/14. Wobec naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i lit c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.