II SA/Kr 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Prokuratora Okręgowego w N. z dnia 30 kwietnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 23 kwietnia 2012 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w L. po rozpoznaniu wniosków P.J. z daty 6, 12 i 30 marca 2012 r. wydał decyzję znak [...] którą odmówił jej udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie żądanych przez nią kserokopii dokumentów ze sprawy karnej [...], zakończonej prawomocnym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania P.J. została uchylona w całości przez Prokuratora Okręgowego w N. decyzją z dnia 23 maja 2012 r., znak [...]. W dniu 8 października 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. IISAB/Kr 81/12 oddalił skargę P.J. na bezczynność Prokuratury Rejonowej w L. w udzieleniu informacji publicznej odnośnie niewydania jej z akt sprawy [...] żądanych kserokopii, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżonemu organowi nie można zarzucić bezczynności. Pomimo takiego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 20 marca 2013 r., znak [...] Zastępca Prokuratora Rejonowego w L. po zapoznaniu się z aktami sprawy [...] oraz wnioskiem P.J. z dnia 6 marca, 12 marca i 30 marca 2012 r. o udzielenie informacji publicznej zawartej w aktach sprawy [...] poprzez wydanie wskazanych przez nią kserokopii dokumentów znajdujących się w prowadzonym w Prokuraturze postępowaniu sprawdzającym w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy Posterunku Policji w K. oraz pracowników [...] Pogotowia Ratunkowego . tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 kk i inne - działając na zasadzie art. 97 § 1 ust 4 oraz 123 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198) z późn. zm. udzielił wnioskodawcy informacji publicznej i wydał wskazane przez nią dokumenty - poprzez sporządzenie zanonimizowanych odpisów z następujących dokumentów wskazanych przez P.J. : ← pisma OPS z 30.05/2011 r. ← notatki służbowej z interwencji 30.05.2011 ← notatki służbowej z 28.04.2011 ← sprawozdania z dn. 28.02.2011 ← 6.03.2012 - pisma do SR w N. o wydanie kserokopii- ze wskazaniem kart ← k.[...]- odpisu z notatnika policyjnego ← k.74-76 - sprawozdania z postępowania w sprawie skargi P.J. ← k. 104 - notatki służbowej z interwencji pracownika socjalnego ← k. 121 - notatki z 17.02.2011 z rozmowy z policjantem M. B. ← k.129 - notatki z 22.02.2010 z rozmowy z W. P. ← k. 130- notatki z wizyty W. P. w KP w K. w 03.02.2011 r. ← k. 134 - fragmentu tzw. niebieskiej karty sporządzonej w stosunku do P. J. jako stosującej przemoc. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P.J. Prokurator Okręgowy w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej uchylił w całości opisaną powyżej decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że powołane w zaskarżonej decyzji podstawy prawne są nieprawidłowe, bowiem art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. dotyczą zawieszenia postępowania i wydania postanowienia. Wskazano również, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, na które powołał się w podstawie prawnej swej decyzji Prokurator Rejonowy, przewidują wydanie decyzji administracyjnej jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej - art. 16 uodip. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno -technicznej i ustawa nie wymaga w takiej sytuacji wydawania decyzji administracyjnej/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.05.2011 r. II SAB/Wa 115/11, wyrok Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24.10.2012 r. II SAB/Rz 37/127. W badanej sprawie załatwienie wniosku P.J. nastąpiło poprzez wydanie jej żądanych dokumentów z postępowania karnego w formie odpisów, po przeprowadzeniu wymaganej ze względu na ochronę danych osobowych czynności anonimizacji określonych elementów tychże dokumentów. Jednocześnie należy wyraźnie zaznaczyć, że anonimizacja nie jest przetworzeniem informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Anonimizacja to czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.09.2009 r.). Niezależnie od tego należy podkreślić, że przygotowanie żądanej przez P.J. informacji publicznej tj. sporządzenie odpisów wszystkich żądanych przez nią dokumentów w postaci protokołów i notatek urzędowych wraz z czynnościami technicznymi anonimizacji wymagało dużego nakładu czasu i pracy biurowej Jednakże w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji nie mogą zwalniać z obowiązku jej udostępnienia. A zatem ponieważ informacja została wnioskodawczyni udostępniona zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej nie było żadnych podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej. Postanowiono zatem uchylić wydaną przez Prokuratora Rejonowego decyzję z dnia 20.03.2013 r. i umorzyć postępowanie odwoławcze. Okoliczność, że wnioskodawczyni nie jest zadowolona ze sposobu załatwienia jej wniosku, gdyż w dalszym ciągu domaga się wydania jej odbitek kserograficznych żądanych dokumentów, nie oznacza że informacja nie została jej udzielona zgodnie z wnioskiem. Należy zaznaczyć, że także w przypadku odbitek kserograficznych ze względu na ochronę danych osobowych określone elementy żądanych dokumentów zostałyby usunięte w związku z czynnościami anonimizacji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.J. podnosząc, iż ma prawo uzyskać żądane kserokopie z akt sprawy karnej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w N. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w niniejszej sprawie załatwienie wniosku P.J. nastąpiło poprzez wydanie jej żądanych dokumentów w formie odpisów, po przeprowadzeniu wymaganej ze względu na ochronę danych osobowych czynności anonimizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zastępcy Prokuratora Rejonowego w L. podlegają uchyleniu, bowiem naruszają przepisy postępowania. Organ I instancji wydał decyzję o udostępnieniu informacji publicznej. Prokurator Okręgowy w N. słusznie zauważył, że brak jest podstaw prawnych do wydania takiej decyzji. Udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 2149/12, LEX nr 1285158). W tej kwestii nie wydaje się decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze decyzji następuje jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Jeżeli więc informacja publiczna została stronie udostępniona zgodnie z jej wnioskiem, nie ma podstaw prawnych do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych (decyzja, postanowienie, rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z powyższego wynika, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Zastępcy Prokuratora rejonowego w L. . Zaskarżona decyzja podlega jednak uchyleniu z innych przyczyn. Art. 138 § 1 k.p.a. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane przez organ II instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. O ile więc decyzja organu I instancji okaże się wadliwa, należy ją niewątpliwie uchylić. Ponieważ w niniejszej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o udostępnieniu informacji publicznej, organ odwoławczy nie mógł również wydać orzeczenia co do istoty sprawy, lecz należało umorzyć postępowanie. Rozważenia jednak wymaga, czy w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć pkt 2 powołanego przepisu - który przewiduje umorzenie postępowania pierwszej instancji, czy też pkt 3 przewidujący umorzenie postępowania odwoławczego. Jeżeli przy rozpoznawaniu odwołania organ II instancji dojdzie do wniosku, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było bezprzedmiotowe lub też wydanie decyzji było z innych przyczyn zbędne lub niedopuszczalne, to winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. W takiej sytuacji w obrocie prawnym nie pozostaje żadne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wyrzeczenie, o którym mowa wydane w postępowaniu odwoławczym ma takie samo znaczenie jak umorzenie postępowania przez organ I instancji. Orzeczenie oparte na pkt 2 składa się więc zawsze z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, natomiast w drugiej - umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, względnie orzeka co do istoty sprawy. Zupełnie inny skutek ma umorzenie postępowania odwoławczego. Przede wszystkim wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wiąże się nigdy z uchyleniem zaskarżonej decyzji - co wynika wprost z porównania treści pkt 2 i pkt 3 art. 138 § 1 k.p.a. Andrzej Wróbel w "Komentarzu aktualizowanym do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego", stan prawny na 18 lipca 2013 r. (komentarze elektroniczne LEX) wskazał: "Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, bowiem przepis art. 105 § 2 regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 21; OSP 1987, z. 1, poz. 23, w którym stwierdzono, że: "1. Ustalenie w decyzji organu I instancji, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, terminu jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, oznacza nałożenie na stronę obowiązku wykonania decyzji nieostatecznej. 2. Artykuł 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. 3. Jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 k.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 § 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną"; por. jednakże wyrok NSA z dnia 25 października 1988 r., SA/Po 495/88, LexPolonica nr 328970, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.")." Obok wspomnianego już cofnięcia odwołania przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być np. wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania. Podkreślenia wymaga, że w każdym wypadku skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Jak wynika z powyższego, wydana przez Prokuratora Okręgowego w N. decyzja była wadliwa. Nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania odwoławczego przy jednoczesnym uchyleniu decyzji organu I instancji. Należało zamiast tego uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed Prokuratorem Rejonowym w L. Z tych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję I instancji, która została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 140 § 4 zd. 2 p.p.s.a. jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie nastąpiło udostępnienie skarżącej informacji publicznej, co - jak już wcześniej stwierdzono - nie wymaga wydania jakichkolwiek rozstrzygnięć. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd decyzji obu instancji powoduje, że sprawa, której przedmiotem jest wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej została zakończona w sposób przewidziany w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ani Prokurator Rejonowy w L. , ani też Prokurator Okręgowy w N. nie powinni w tej sytuacji dokonywać jakichkolwiek dalszych czynności w tym postępowaniu, a w szczególności wydawać jakichkolwiek aktów administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.