II SA/Kr 795/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 1993 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...]czerwca 1990 roku nr[...] zatwierdzającej plan realizacji i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor K.P. na działce nr "1" w obrębie[...] w N. wybudował pawilon handlowy. Wojewoda N. w dniu [...]kwietnia 1991 roku, w ślad za decyzją z dnia [...]listopada 1990 roku (znak[...]) wydaną przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym woj. N., wydał decyzję (znak[...]), w której stwierdził nieważność decyzji nr[...] Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...]czerwca 1990 roku. Decyzją z dnia [...]sierpnia 1992 roku (znak [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.P., lecz Urząd Wojewódzki decyzją z dnia [...]lutego 1992 roku (znak [...]) utrzymał ją w mocy. Na decyzję organu II instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.P. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 1992 roku (sygn. akt S.A./Kr678/92) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, przez co naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż wobec braku części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego nie można w sposób jednoznaczny i stanowczy ustalić jaka jest jego treść, a co za tym idzie czy w miejscu zabudowanym przez skarżącego istnieje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów, w tym kiosków czy pawilonów handlowych. Ponadto Sąd podkreślił, iż z uwagi na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu skarżącego istnieją dwa kioski handlowe, należy wyjaśnić czy nie dochodzi do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]marca 1993 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w N., działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane nakazał K.P. dokonanie rozbiórki pawilonu handlowego zlokalizowanego przed dworcem PKS w N. Organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...]listopada 1990 roku Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa N. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji pawilonu handlowego przy ul. W. w N. wydanej przez Urząd Miejski w N. nr[...] z dnia [...]kwietnia 1990 roku, a przyczyną stwierdzenia nieważności była niezgodność z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. Z kolei Wojewoda N. decyzją z dnia [...]kwietnia 1991 roku (znak [...]) stwierdził nieważność decyzji nr[...] z dnia [...]czerwca 1990 roku wydanej przez Urząd Miejski w N., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji z dnia [...]marca 1993r. K.P. wniósł odwołanie do Wojewody N., który decyzją z dnia [...]kwietnia 1993 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 16 czerwca 1992 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzje organów I i II instancji nakazujące rozbiórkę pawilonu. Organ II instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił jako prawomocną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa N. z [...]kwietnia 1990 roku stwierdzającą nieważność decyzji lokalizacyjnej z powodu jej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego Miasta N. Organ II instancji podkreślił, iż funkcję terenu jednoznacznie określa rysunek planu ogólnego miasta, zgodnie z którym, nadrzędną funkcją przedmiotowego terenu jest zieleń publiczna urządzona, a pawilon handlowy usytuowany na środku działki wyklucza spełnienie funkcji wynikającej z planu. Na powyższą decyzję Wojewody N. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.P., zaskarżając decyzję tę w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i o uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i art. 77 § l kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 1992 roku uchylił uprzednio wydaną decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego pawilonu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż należy wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w szczególności wobec braku części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego ustalić treść tego planu oraz ustalić czy w pobliżu znajdują się inne obiekty budowlane. Skarżący podniósł, iż organ I instancji nie dokonał zalecanych ustaleń. Dodał, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie został uzupełniony, gdyż uchwałę taką może podjąć jedynie Rada Miasta. Planu tego nie może zastąpić opinia biegłego. Skarżący wskazał również, iż organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę faktu, iż pawilon został zlokalizowany na istniejącym asfaltowym, szerokim przejściu, które nie było urządzoną zielenią. Skarżący zarzucił, iż organy nie zauważyły, iż estetyczny pawilon przesłaniałby znajdujący się za nim nieefektowny parterowy pawilon dworca PKS. Brak zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mógłby być zastąpiony, zdaniem skarżącego, opinią Generalnego Projektanta Planu, która wskazuje na możliwość użytkowania czasowego do momentu podjęcia przez Radę Miejską decyzji o ostatecznym przeznaczeniu działki przed dworcem PKS. Skarżący wskazał również na fakt istnienia innych obiektów przy al. W., których usytuowanie jest również niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania. Ponadto skarżący podniósł, iż Urząd Miasta zamierza podjąć uchwałę zgodną z sugestiami Generalnego Projektanta Planu, która zezwoli jednoznacznie na zabudowę przedmiotowej działki. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego błędem jest wydawanie nakazu rozbiórki, wypłata odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, a następnie wydawanie pozwolenia na budowę w tym samym miejscu i wznoszenie budynku- od początku. Skarżący dodał, iż organy nie zastosowały się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie przeprowadziły postępowania w zakresie ustalenia istnienia innych obiektów w pobliżu przedmiotowego pawilonu usytuowanych niezgodnie z planem zagospodarowania oraz skutków wynikających z ich istnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda N. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zasadniczą kwestią, która wzbudzała wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego był brak części opisowej do spornego terenu, z której to części jednoznacznie wynikałby zakaz budowy na terenie zieleni publicznej obiektów kubaturowych. Organ II instancji podniósł, iż podejmując zaskarżoną decyzję kierował się wskazaniami opinii prof. B. według której interpretacja rozszerzająca podstawowe przeznaczenie terenu o lokalizację pawilonu skarżącego narusza zasady kształtowania podstawowych elementów planu i byłaby sprzeczna z ustawą o planowaniu przestrzennym, a przewidziana dla pawilonu funkcja handlowa nie jest elementem uzupełniającym ani podnoszącym walory wypoczynkowe czy reprezentacyjne terenów zieleni lecz pozostaje z nimi w konflikcie. Organ II instancji wyjaśnił, iż wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Zarządu Miasta o uzupełnienie tekstu planu, jednakże takie opracowanie nie zostało wykonane. Podobnie wniosek skarżącego o wprowadzenie punktowej zmiany w planie nie został uwzględniony i nic nie wskazuje, iż taka zmiana miała nastąpić. Organ II instancji wskazał, iż wobec powyższego przy wydawaniu decyzji oparł się na posiadanym materiale interpretacyjnym wystarczającym jego zdaniem do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji dodał, iż kiosk owocowo warzywny zlokalizowany na skwerze przed dworcem PKS został zlikwidowany w wyniku decyzji o rozbiórce z dnia [...]stycznia 1991 roku. Natomiast zabudowa na terenie byłego stadionu S. złożona z pięćdziesięciu kiosków, jak również okresowo namiotu cyrkowego, pełniącego funkcje hali widowiskowej, barakowozów i wesołego miasteczka jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Postanowieniem z dnia 10 lutego 1994 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron. Postanowieniem z dnia 10 marca 1997 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie podjął na wniosek skarżącego zawieszone postępowanie. Na wezwanie Sądu Wojewoda N. przedłożył uchwałę nr XLIV/400/94 Rady Miejskiej w Nowym Sączu z dnia 24 maja 1994 roku w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza dla dzielnicy Śródmieście, w której postanowiono, iż utrzymuje się istniejący dworzec PKS do czasu realizacji nowego oraz dopuszcza się adaptację istniejącego obiektu usługowego na cele związane z obsługą przystanku i parkingu wprowadzając jednocześnie zakaz realizacji obiektów nie związanych z funkcją docelową. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 1998 roku Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie do czasu załatwienia sprawy administracyjnej przed Wojewodą N. prowadzonej pod sygnaturą GPA 7356 III Ns - 41/97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr[...] Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w N. z dnia 1 czerwca 1990 zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. W piśmie z dnia 27 marca 2001 roku Urząd Wojewódzki w K. Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Oddział Zamiejscowy w N. wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...]października 1997 roku (znak [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Wojewody N. z dnia [...]sierpnia 1997 roku odmawiającą uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr[...] Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...]czerwca 1990 roku zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowego w N. przy al. W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Również decyzją z dnia [...]sierpnia 1997 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody N. z dnia [...] sierpnia 1997 roku odmawiającą uchylenia jego decyzji z dnia [...]kwietnia 1993 roku utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...]marca 1993 roku nakazującą rozbiórkę pawilonu handlowego przy al. W. w N. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, iż zawiadomieniem z dnia 14 marca 2001 roku Wojewoda [...] poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania i przekazaniu sprawy do załatwienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jako organowi II instancji właściwemu w sprawie nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...]listopada 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta N. stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]marca 1993 roku (znak [...]) nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr "1" w obręb [...] w N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 162 § l kpa wynika, iż organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, jak również w sytuacji gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ wskazał, iż dnia 24 maja 1994 roku Rada Miejska w Nowym Sączu uchwałą nr XVIV/400/94 zatwierdziła miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza dla obszaru Śródmieście dopuszczający adaptację istniejącego obiektu na cele związane z obsługą przystanku i parkingu. Organ wskazał, iż w czasie między wydaniem weryfikowanej decyzji, a złożonym podaniem strony o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, że została dopuszczona możliwość pozostawienia i adaptacji spornego pawilonu. Wobec powyższego organ uznał, iż cel jakim kierował się organ administracji wydając decyzję nakazującą rozbiórkę pawilonu usługowo-handlowego tj. sprzeczność usytuowania pawilonu z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przestał istnieć. Ponadto organ wskazał, iż K.P. zrealizował przedmiotowy obiekt w oparciu o ostateczną decyzję z dnia [...]czerwca 1990 (znak [...]) zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę, która została następnie wzruszona w trybie stwierdzenia nieważności jako decyzja wadliwa w rozumieniu art. 156 kpa. Organ podkreślił również interes strony i interes społeczny w kontekście art. 160 kpa stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i stwierdzeniem jej nieważności. Decyzją z dnia [...]maja 2002 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia [...]listopada 2001 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...]czerwca 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]marca 1993 roku nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego wskazując, iż nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w myśl art. 162 § 1 kpa, gdyż decyzja nie stała się bezprzedmiotowa (nadal istnieją strony oraz przedmiot postępowania), a zmiana w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. nie powoduje stanu uniemożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki pawilonu. Decyzją z dnia [...]marca 2003 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. z dnia [...]czerwca 2002 roku odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]marca 1993 roku nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1995 roku, art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zatem, w postępowaniu administracyjnym o wydanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, których budowa była prowadzona bez wymaganego pozwolenia i została zakończona, przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należy według art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414) stosować przepis art. 37 ust. l pkt l lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Sytuację prawną sprawców tzw. samowoli budowlanej ustawodawca zróżnicował, przyjmując jako kryterium - zakończenie budowy przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Jeśli chodzi o obiekty budowlane będące w budowie i niezakończone przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 roku, albo wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę po wejściu w życie tego Prawa, to inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej na zasadzie nowych przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku, zobowiązującego właściwy organ do nakazania w drodze decyzji rozbiórki takiego obiektu budowlanego lub jego części (wyrok z dnia 3 września 1997 roku (III RN 33/97 OSNP 1998/6/168)). W przedmiotowej sprawie skarżący wzniósł obiekt objęty nakazem rozbiórki w 1990 roku. Zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U.74.38.229) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Aby wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane było możliwe, konieczne jest ustalenie przez organ w toku postępowania administracyjnego, iż obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jak również, iż obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W rozpatrywanym przypadku organ administracji ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia l czerwca 1990 roku, w stosunku do którego wydana została w dniu 9 kwietnia 1991 roku decyzja stwierdzająca jego nieważność. Wobec powyższego organ uznał, iż skoro stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek wstecz (ex tunc) tj. od czasu wydania decyzji, to obiekt został wniesiony bez wymaganego art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku pozwolenia na budowę czyli z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie jego budowy. Jednakże dla skutecznego orzeczenia nakazu rozbiórki konieczne było ponadto ustalenie zaistnienia wymaganej art. 37 ust. l pkt l dalszej przesłanki tj. wzniesienia budynku lub jego części na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Dla prawidłowego ustalenia tej okoliczności niezbędne było ustalenie treści obowiązujących wówczas, na terenie, na którym został posadowiony sporny obiekt, przepisów o planowaniu przestrzennym. Organy administracji orzekające w sprawie ustaliły, iż w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy tj. w dniu [...]kwietnia 1993 roku istniała tylko część planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. w postaci rysunku planu. Brak było natomiast części opisowej tego planu. Zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie na podstawie rysunku planu oraz opinii specjalisty w zakresie planowania przestrzennego prof. B. Tymczasem, w myśl § 13 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 roku (M.P.88.30.269) projekt planu miejscowego składa się z rysunków i tekstu planu. Plan składa się więc z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz rysunku planu. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje jednak tyko w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu. Rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej z jej klasyczna budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej i dopiero wtedy może wiązać (tak Zygmunt Niewiadomski w: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 106). Projekt planu miejscowego, a zatem przyszły plan miejscowy, musi zawierać część tekstową i graficzną. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Również materiały do planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, póz. 99) aktami, w oparciu o które można było stwierdzić, czy dany obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, były plany miejscowe. Co prawda, w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 roku na obszarach, dla których nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów, mogły być podejmowane na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami, oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Jednak działanie powyższego przepisu było ograniczone rzeczowo i czasowo. Przepis ten mógł się odnosić tylko do decyzji wydawanych na podstawie art. 36-44 ustawy o planowaniu przestrzennym. Brak jest natomiast podstaw, aby działanie tego przepisu przenosić na inne ustawy, a w tym na przepisy Prawa budowlanego dotyczące wydania nakazu przymusowej rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1998 roku (IV SA 2078/96 LEX nr 43724)). Skoro więc materiały do planów nie mogły stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki to także nakaz taki nie mógł zostać wydany w oparciu jedynie o rysunek miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz wydaną w oparciu o niego opinię specjalisty z zakresu planowania przestrzennego. Nie można uznać, iż rysunek stanowi plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, a opinia rzeczoznawcy wydana na jego podstawie zastępuje część opisową rysunku. Rysunek wiąże bowiem tylko w takim zakresie w jakim stanowi o tym uchwała uchwalająca miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego. Opinia biegłego specjalisty nie ma zaś charakteru prawotwórczego. Nie pochodzi od organu uprawnionego do uchwalania miejscowego planu przestrzennego, nie ma charakteru wiążącego. Ponadto w rozpatrywanej sprawie Generalny Projektant Planu, wskazał na możliwość rozważenia pozwolenia na użytkowaniu obiektu do czasu, kiedy w nowej zmianie planu zostaną podjęte przez Radę Miasta decyzje o ostatecznym przeznaczeniu działki przed dworcem PKS. Nadmienić przy tym można, iż w istocie, w dniu 24 maja 1994 roku Rada Miejska w Nowym Sączu uchwała nr XVIV/400/94 zatwierdziła miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowego Sącza dla obszaru Śródmieście dopuszczający adaptację istniejącego obiektu na cele związane z obsługą przystanku i parkingu. Zważywszy na powyższe uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji. W szczególności pozbawione uzasadnionych podstaw jest ustalenie, że sporny obiekt został wzniesiony na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo został przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Do tej wadliwości postępowania doszło w wyniku naruszenia zasad wynikających z przepisów art. 7 kpa , art.77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez przyjęcie bez dostatecznych podstaw, że sporny obiekt wzniesiony został na terenie, na którym obiekt taki nie powinien zostać wybudowany, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym. Do takiego ustalenia, wskazane w zaskarżonej decyzji dowody, nie były dostateczne. Z uwagi na powyższą wadliwość należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu 1 instancji, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).