II SA/Kr 795/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII/390/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Kr 795/11 UZASADNIENIE Rada Miasta Rabka - Zdrój podjęła w dniu 31 maja 2010 r. Uchwałę Nr LVII/390/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka - Zdrój. W dniu 11 kwietnia 2011 r. powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej rysunek planu w zakresie, w jakim odnosi się on do terenów oznaczonych [...] symbolami wyszczególnionymi w skardze oraz w części obejmującej tekst planu w zakresie § 8 pkt 2 lit. b in fine, mieszczącego się w słowach "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej" oraz § 15 ust. 3. Wojewoda zasugerował również stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił on: 1. Naruszenie trybu sporządzania planu poprzez nieponowienie procedury planistycznej, czyli niedokonanie ponownych uzgodnień w niezbędnym zakresie oraz nie wyłożenie projektu ponownie do publicznego wglądu po dokonaniu w nim zmian wskutek uwzględnienia uwag, 2. naruszenie zasad sporządzania planu poprzez wskazanie warunków dopuszczalności ustanowienia służebności drogowych i 3. naruszenie obowiązku zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi nawiązano kolejno do trzech grup przedstawionych wyżej zarzutów. Ad. 1. Burmistrz M. Rabka - Zdrój wystąpił i uzyskał uzgodnienia projektu z Ministrem Zdrowia, Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie po wprowadzeniu zmian wynikających z tych uzgodnień wyłożono projekt planu do publicznego wglądu. Do projektu wniesiono 927 uwag, z których ok. 300 uwzględniono. W dalszej części skargi Wojewoda zestawia w specjalnych tabelach 93 elementy zawierające zmiany wynikające z uwag, jakie wprowadzono do projektu już po wyłożeniu go do publicznego wglądu. Zdaniem Wojewody części te wymagały ponowienia procedury planistycznej. Wojewoda napisał, że wprowadzone zmiany nie zostały uzgodnione z organami zobowiązanymi do oceny zawartości planu pod kątem zgodności jego postanowień z wymogami stawianymi w ustawach szczególnych. Nie wyłożono również ponownie projektu planu do publicznego wglądu, choć wprowadzono wiele zmian dotyczących poszczególnych działek lub grup działek sąsiadujących ze sobą. Ad. 2. Zapis dotyczący wskazania warunków dopuszczalności ustanowienia służebności drogowych Wojewoda uważa za bezprzedmiotowy i niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ad 3. Ze względu na różną skalę rysunku planu i studium Wojewoda zaznaczył najpierw, że wskazuje w skardze tylko niezgodności oczywiste, polegające na wyznaczeniu obszarów do zainwestowania w strefach funkcjonalnych określonych w studium jako strefy gospodarki rolnej, uprawowej, wypasowej, leśnej i środowisk przejściowych, w których nie przewidziano zabudowy. Przedstawia on niezgodności planu ze studium, wynikające z posiadanych wypisów. Wojewoda zaznaczył, że w studium, wśród obszarów funkcjonalnych scharakteryzowano główne obszary polityki przestrzennej oraz funkcji środowiskowych i ochronnych, a w tym: strefę gospodarki rolnej uprawowej, strefę gospodarki rolnej wypasowej, strefę gospodarki leśnej i środowisk przejściowych, strefę zieleni uzdrowiskowej i strefę lecznictwa uzdrowiskowego. W planie natomiast usytuowano w tychże strefach tereny MU3 (zabudowa mieszkaniowa i usług), MNW (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna), MTL (zabudowa mieszkaniowa , turystyki, wypoczynku i lecznictwa uzdrowiskowego i UT (tereny usług związanych z funkcją turystyki, rekreacji i sportu). Dalej w tabelach obejmujących 75 pozycji Wojewoda zestawił szczegółowe różnice między planem a studium w wyżej wymienionych zakresach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ustosunkowując się kolejno do przedstawionych zarzutów. Zarzut nie ponowienia uzgodnień Rozpoczęto od stwierdzenia, że skoro skarga Wojewody jest surogatem rozstrzygnięcia nadzorczego, to powinna ona spełniać surowsze wymogi niż inne skargi a skarżący nie powinien swoich obowiązków przerzucać na Sąd. Skarga taka winna więc precyzyjnie określać zarzuty skierowane przeciwko planowi. Tymczasem - zdaniem organu - zarzuty skargi są tak nieprecyzyjne, że organ nie potrafi się do nich ustosunkować. "Każda próba odniesienia się do tych zarzutów będzie bardziej zgadywaniem treści zarzutu niż odpowiedzią na niego". Stwierdzono, że w żadnym z punktów Wojewoda nie wskazał, z którym z organów i w jakim zakresie organ planistyczny miał obowiązek dokonać ponownych uzgodnień. A przecież, jak wynika z przepisów ustawy, zmiana wprowadzona do projektu planu, wynikająca z rozpatrzenia uwag winna być ponownie uzgodniona tylko "w niezbędnym zakresie". Nie wiadomo, co Wojewoda uznał za tenże "niezbędny zakres". Podano tu konkretne przykłady szczegółowych zarzutów Wojewody, w których zarzucił on brak ponownych uzgodnień, podczas gdy zdaniem organu planistycznego, uzgodnienia te wykraczałyby poza "niezbędny zakres". Przedstawiono tu bardzo szczegółowo interpretację poszczególnych kwestii. Stwierdzono, że zmiany wprowadzone do projektu nie wymagały ponownego uzgodnienia z właściwymi organami. Każda zmiana była poprzedzona stosowną analizą. Wniesiono tu, aby Sąd zobowiązał skarżącego do precyzyjnego sformułowania zarzutów poprzez wskazanie konkretnego organu opiniującego, z którym w zakresie objętym konkretnym zarzutem organ miałby być zobowiązany do ponowienia uzgodnienia. Zarzut nie ponowienia wyłożenia projektu do publicznego wglądu Zaczęto od tego, że - zdaniem organu planistycznego - z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrywanych uwag. Stanowisko takie oparto na szczegółowych wywodach dotyczących zasad wykładni, w tym wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że nie może być tak, że w demokratycznym państwie prawa organ poniesie negatywne konsekwencje prawne wobec niewypełnienia obowiązku, którego w obowiązującym porządku prawnym nie ma a zwłaszcza, gdy obowiązek ten jest wadliwie wyinterpretowany. Zarzut naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie wskazania warunków dopuszczalności ustanowienia służebności gruntowych. Zdaniem organu planistycznego art. 15 upzp nie ustanawia dodatkowych przesłanek ustanowienia służebności. Zakwestionowany zapis zawarty jest w paragrafie zawierającym regulacje dotyczące zasad podziału nieruchomości. Jego celem jest ograniczenie stosowania w nowych podziałach takich działek, które są dostępne wyłącznie poprzez służebności drogowe. Ograniczenie nie jest przeszkodą dla wyznaczenia służebności dla działek istniejących pozbawionych dojazdu. Zarzut niezgodności planu ze studium Studium Gminy i Miasta Rabka - Zdrój zostało uchwalone w dniu 28 marca 2001 r., wobec czego zachowało ono swoją moc obowiązującą. Zaznaczono, że zgodność planu ze studium nie oznacza dosłownego powtórzenia dyspozycji jednego aktu w drugim akcie a ani ustalenia tekstowe studium i planu ani ich część graficzna nie mogą być identyczne. Studium nie określa przeznaczenia terenów, ale wskazuje dyspozycje przestrzenne, które nie mogą być identyfikowane z konkretnymi nieruchomościami, ale z całymi obszarami o określonych cechach. Nie należy porównywać literalnego brzmienia obu aktów, ale badać zakres znaczeniowy użytych w nich wyrażeń i ocenić, czy w ich świetle normatywne regulacje planu odpowiadają koncepcji przedstawionej w studium. Wniesiono tu o umożliwienie organowi planistycznemu udzielenia odpowiedzi na poszczególne kwestii w częściach, gdyż miał on tylko 30 dni na przygotowanie argumentacji, podczas, gdy skarżący Wojewoda czekał rok. Napisano dalej, że w studium nie odnoszono do przebiegu określonych stref do przebiegu granic działek, bowiem nie ma takiej potrzeby a ponadto studium zostało sporządzone w skali 1:10000. Dokładne przeniesienie granic stref do studium nie jest możliwe i nie jest możliwa dyskusja nad zgodnością planu ze studium w przypadku terenów położonych w pobliżu granic rozdzielających różne strefy w studium. Podano tu przykłady takich rozwiązań szczegółowych, w których jest widoczna ta właśnie niemożność. Stwierdzono, że wypisy ze studium przedłożone przez Wojewodę były wydawane z założeniem rozszerzającym a nie zawężającym. Urzędnicy przygotowujący wypisy, mając na uwadze daleko posuniętą niedokładność studium, by nie narazić się na zarzut wprowadzenia w błąd, wpisywali wszelkie możliwe strefy w obrębie działek ewidencyjnych. Wpisy w ogóle nie precyzują wielkości części działek zajętych przez poszczególne strefy opisane w studium. Dotyczy to wszystkich wypisów przedłożonych przez Wojewodę i dlatego nie mogą być one wyłącznym dowodem potwierdzającym ewentualna niezgodność planu ze studium. Podano tu przykłady mające świadczyć o tym, że w poszczególnych kwestiach możliwe są po dwa równouprawnione określenia położenia działek w tej albo w innej strefie. Na końcu odpowiedzi napisano, że wbrew stwierdzeniom Wojewody zaskarżony plan został uchwalony zgodnie z prawem i ze ścisłym dochowaniem procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Sądowa kontrola administracji opiera się o kryterium zgodności z prawem. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium to zostało sprecyzowane w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn.zm.), który stanowi, że uchwały sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy konieczne jest stwierdzenie sprzeczności tej uchwały z prawem a nie wystarcza inne, jakiekolwiek naruszenie prawa. Jednakże w zakresie uchwał podejmowanych w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miarodajna jest również regulacja art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako ustawa). Przepis ten stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Regulacja ta stanowi więc szczegółowy probierz, według którego sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego. Nie będąc związanym granicami skargi ma on przy tym obowiązek poddania kontroli całej uchwały. Tak też postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zaskarżoną przez Wojewodę Małopolskiego uchwałę Rady Miasta Rabka - Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. 2. Przechodząc do szczegółowej analizy powyższej uchwały i do wskazania na wady, które spowodowały stwierdzenie nieważności uchwały w całości, należy przede wszystkim oddzielić od siebie dwa elementy sformułowanego łącznie w skardze zarzutu naruszenia przez Radę trybu sporządzania planu. Zdaniem skarżącego Wojewody Małopolskiego naruszenie to miało polegać na nie dokonaniu ponownych uzgodnień oraz na nie wyłożeniu projektu planu ponownie do publicznego wglądu, po dokonaniu w nim zmian wynikłych z uwzględnienia wniesionych uwag. Zarzut Wojewody w tym względzie jest w pełni słuszny, ale dotyczy on w istocie dwóch odrębnych zagadnień, jego wpływ na ocenę całej uchwały jest w jednym przypadku silniejszy a w drugim słabszy, a także wiąże się on z dwoma oddzielnymi przepisami ustawy (art. 17 pkt 13 i art 19). 3. Podstawowe znaczenie dla oceny zachowania trybu sporządzenia planu ma kwestia obowiązku wyłożenia projektu planu ponownie do publicznego wglądu, po wprowadzeniu do niego zmian. Istotą tej czynności planistycznej jest ochrona interesów obywateli, która w procedurze planistycznej, jak zresztą w każdej procedurze administracyjnej ma podstawowe znaczenie. Procedury są wprowadzane bowiem nie po to, aby tylko regulować mechanizm czynności organów administracyjnych, ale po to, aby dać obywatelowi pewność prawną, jasność co do przyjętych rozwiązań i możliwość ich kwestionowania. Wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu jest podstawowym instrumentem procedury planistycznej, dającym obywatelowi właśnie takie prawo. Ma on dzięki temu możliwość bieżącej obserwacji przygotowywanego planu i reagowania zawsze, gdy uzna to za stosowne poprzez składanie uwag. Jeżeli zatem po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu zostaną dokonane zmiany w tym projekcie, projekt nabiera -przynajmniej częściowo - nowego kształtu, z którym obywatel musi być ponownie zapoznany. Taka jest podstawowa idea stojąca u podstaw zasady ponownego wykładania projektu planu do publicznego wglądu. Błędny jest pogląd Rady Miasta Rabka - Zdrój - wyrażony w odpowiedzi na skargę, że w obowiązującym prawie nie istnieje obowiązek ponownego wykładania projektu planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag wniesionych do tego projektu. Błędna jest również w tej kwestii zawiła wykładnia przeprowadzona w odpowiedzi na skargę. Rzeczywiście: regulacja prawna tego zagadnienia nie jest doskonała, ale obowiązek ten da się wywieść z wyżej wskazanego celu instytucji wyłożenia projektu do publicznego wglądu, jak również z art. 19 ustawy. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 (a więc w tym, zgodnie z pkt 13 wyłożenie projektu do publicznego wglądu - uwaga Sądu), ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie można twierdzić, że skoro zacytowany tu przepis nie wprowadza dosłownego obowiązku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, to obowiązku takiego nie ma. Uwzględnienie uwag wniesionych do projektu planu musi bowiem spowodować zmiany w tym projekcie a skoro tak, to rada gminy musi te zmiany wprowadzić. Czynności planistyczne powinny być zatem ponowione w takim zakresie przedmiotowym, w jakim doszło do zmiany projektu. Dlatego nie jest potrzebne wykładanie ponownie projektu w całości, ale "w niezbędnym zakresie" - w tym jednak właśnie zakresie wyłożenie to jest konieczne. Dokumentacja analizowanej tu sprawy, jak również drobiazgowe w tym zakresie zestawienie dokonane przez Wojewodę Małopolskiego w skardze dowodzi, że w procedurze planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka - Zdrój uwzględniono ok. 300 wniesionych uwag. Dokonano więc tym samym ok. 300 szerszych lub węższych zmian w projekcie planu a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył "niezbędny zakres" w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 19 ustawy, czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 tejże ustawy przesądza o nieważności uchwały przyjmującej plan. Nie ma też wątpliwości, że w opisanej tu sytuacji należało stwierdzić nieważność całej uchwały, gdyż eliminowanie z obrotu prawnego jej kilkuset fragmentów spowodowałoby całkowitą dekompozycję planu i powstanie wielkich wątpliwości interpretacyjnych co do części pozostawionej w mocy. 4. Drugim, jak wspomniano - odrębnym zagadnieniem jest zarzucone przez Wojewodę Małopolskiego naruszenie trybu sporządzania planu przez niedokonanie ponownych uzgodnień w niezbędnym zakresie (art. 17 pkt 13 ustawy). Jest to kwestia znacznie bardziej skomplikowana od poprzedniej, gdyż wszystkie potrzebne uzgodnienia zostały jednak uzyskane a wśród kilkuset zmian dokonanych w projekcie w wyniku uzgodnień ogromna część albo nie dotyczyła zakresów, w których uzgodnienia były w ogóle potrzebne albo wiązała się z problemami, co do których organy uzgadniające nie miały kompetencji do działania. Ponadto w obrębie tego zagadnienia nie chodzi już o ochronę interesów obywateli, ale o realizację zasady kompetencyjności. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Rady Miasta, że skarżący Wojewoda Małopolski nie wskazał zakresów, w których uważa dokonanie powtórnych uzgodnień za niezbędne. Uczynił on to wyraźnie w skardze, w zestawieniu 93 punktów, w których wymienia dokonane zmiany. Skoro zmian tych dokonano w zakresach, w jakich organy administracyjne mają kompetencje uzgadniające wynikające z ustawy lub z przepisów odrębnych, uzgodnienia należało powtórzyć. Sformułowanie art. 17 pkt 13 ustawy: "w niezbędnym zakresie" nie może być bowiem odnoszone do zakresu i wymiarów tylko konkretnego uzgodnienia (także wniosku o uzgodnienie), ale odnosi się do zakresu projektu, w którym ponowne uzgodnienie jest potrzebne. Istota tego problemu jest dobrze widoczna na przykładzie rozwiniętego w skardze i w odpowiedzi na skargę zagadnienia uzgodnienia projektu analizowanego tu planu z Ministrem Zdrowia. W ocenie Sądu konieczne było ponowne uzgodnienie z Ministrem Zdrowia tych wszystkich zmian, które dotyczyły zakresu zagospodarowania obszarów uzdrowiskowych i to niezależnie od strefy uzdrowiskowej. Zmian takich było wiele. Istotą uzgodnienia planu uzdrowiska z Ministrem Zdrowia jest przecież właśnie to, żeby ten Minister posiadał pełne a nie fragmentaryczne dane dotyczące obszaru, jaki podlega jego kompetencji. Nie ma i nie może tu mieć zatem znaczenia to, że w odpowiedzi na skargę przedstawiono obszerną argumentację, dotyczącą uzgodnienia z Ministrem Zdrowia jednego z fragmentów planu. Argumenty te nie są przekonujące, gdyż są sformułowane znacznie bardziej szczegółowo, niż wymaga tego istota uzgadniania planu z Ministrem Zdrowia. Wskazywanie tak wielkich szczegółów i zawiłości sugeruje, że Rada Miasta szuka sposobów na obejście nowego uzgodnienia, gdy tymczasem powinna się tu kierować zasadą, że każda zmiana projektu planu, która mieści się przedmiotowo w kompetencjach Ministra Zdrowia powinna być na nowo przedstawiona mu do uzgodnienia. Rzeczą Ministra będzie, czy uzna dokonane zmiany z drobne i nieistotne z punktu widzenia pełnionej przez niego funkcji, czy też uzna, że spowodowały one konieczność uzgodnienia negatywnego. Jest to kompetencja Ministra i Rada Miasta nie może sama przesądzać o kształcie i zakresie uzgodnienia. Powyższe uwagi, sformułowane w stosunku do uzgodnień projektu planu z Ministrem Zdrowia należy odnieść z tą samą mocą do wszelkich innych uzgodnień, wymaganych przez ustawę lub przez przepisy odrębne. Konieczne było zatem także ponowne uzgodnienie projektu planu z Dyrektorem Gorczańskiego Parku Narodowego w tym zakresie, w jakim zmiany dotyczyły obszarów znajdujących się na terenie Parku lub jego otuliny. Konieczne było także ponowne uzgodnienie projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż niektóre zmiany dotyczyły lokalizacji dróg publicznych. Tak samo należało ponownie uzgodnić nowy projekt z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (wiele zmian dotyczy Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu), z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego (wiele zmian dotyczy strefy terenu górniczego), a także z innymi właściwymi organami, jeżeli była choć jedna zmiana projektu, znajdująca się przedmiotowo w zakresie ich właściwości. Niewątpliwie zatem, również w obszarze uzgodnień analizowany plan m miejscowy naruszył tryb sporządzania planu, przewidziany przez ustawę. 5.Wojewoda Małopolski zarzucił również zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisem tym koresponduje art. 20 ustawy, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały zobowiązywał radę gminy do stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Oczywiście zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Analizując te zgodność należy również brać pod uwagę odmienny charakter i cel studium oraz planu. Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 ustawy). Z natury rzeczy plan jest więc szczegółowszy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nie sposób tu formułować jakichś generalnych zaleceń. Niezależnie od tego jednak Wojewoda Małopolski wyraźnie wskazał w swojej skardze szereg zapisów analizowanego tu planu, które są całkowicie różne od zapisów studium obowiązującego w Rabce - Zdroju. Nie można uznać, że plan jest zgodny ze studium, skoro w kilkudziesięciu jego fragmentach tereny przeznaczone w studium na gospodarkę rolną wypasową, gospodarkę rolną uprawową, gospodarkę leśną, zieleń uzdrowiskową czy lecznictwo uzdrowiskowe zostały w planie przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usług lub inne tereny zabudowy. W tych wypadkach, starannie wskazanych przez Wojewodę a potwierdzonych przez Sąd, który przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy, sprzeczność jest bardzo wyraźna i podane wyżej zastrzeżenia co do konieczności podejścia elastycznego do kwestii zgodności planu ze studium nie mogą wchodzić w grę, choć Rada Miasta w odpowiedzi na skargę próbuje tego rodzaju argumentacji. 6. Ostatnim zastrzeżeniem zgłoszonym przez Wojewodę jest uwaga do zapisu § 8 pkt 2 lit. b in fine zaskarżonej uchwały. Oczywiście służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i jej ustanawianie jest domena prawa cywilnego. Organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do administracyjnego ograniczania możliwości ustanawiania służebności gruntowych, także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. 7. Niezależnie od analizy elementów wskazanych przez Wojewodę Małopolskiego Sąd poddał badaniu inne aspekty zaskarżonej uchwały, nie znajdując tam naruszeń, które - zgodnie z cyt. wyżej przepisami - uzasadniałyby oddzielnie uwzględnienie skargi. W konkluzji należy stwierdzić, że Rada Miasta Rabka - Zdrój podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego a w szczególności naruszyła w sposób istotny tryb jego sporządzania. Zaskarżona uchwała narusza art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 oznacza jej nieważność. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).