II SA/Kr 796/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska / spr. / WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [....] z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 2 października 2013 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak również punkt 1. postanowienia Starosty K. z dnia 27 czerwca 2013 r. znak [....]. II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej [....] . z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 / siedemset sześćdziesiąt / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 17 maja 2013 r. "P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "P" o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną, w skład której wchodzą stalowa wieża kratowa o wysokości 43.00 n.p.t. (wysokość uwzględnia iglicę odgromową) wraz z fundamentem na działce [...]; zestaw anten sektorowych 3 sztuk [...] K 742 215 dla systemu UMTS oraz jednej anteny radioliniowej; urządzenia sterujące 4 X APM30 u podnóża wieży posadowione na konstrukcjach wsporczych, TBSB, 6 X RRU; ogrodzenie przymocowane na krawężnikach wieży; przyłącz kablowy elektryczny na działce [...]. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń poprzez: 1) uwzględnienie emisji pola elektromagnetycznego pochodzącego z innych źródeł (instalacje i sieci), a także przedsięwzięć tego samego rodzaju zrealizowanych i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych (§8 ust. 3 pkt 2), a to w związku z wprowadzeniem na projekcie zagospodarowania terenu obwiedni obszaru o gęstości mocy pola elektromagnetycznego większej lub równej 0,1 w/m2 emitowanego przez anteny sektorowe pracujące łącznie, których lokalizację przewidziano w trzech kierunkach; 2) dostarczenie opinii ZUDP wraz z załącznikiem graficznym na wewnętrzną linię zalicznikową; 3) dostarczenie ostatecznej decyzji wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w termie do 12 lipca 2013 r. Inwestor w terminie uzupełnił braki projektu wskazane w punktach 2 i 3 postanowienia, co do "braku" opisanego w punkcie 1 zarzucił, że żądanie jest niejednoznaczne i niedookreślone, a organ nie wskazał na podstawie jakich przepisów prawa domaga się dokonywania kumulacji oddziaływania pola elektromagnetycznego w zakresie wskazanym w wezwaniu. Nie stanowi takiej podstawy § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie uzasadnia dokonywania czynności żądanych przez organ. Anteny radioliniowe w żaden sposób nie wpływają negatywnie na ludzi i środowisko, dlatego nie podlegają jakiemukolwiek sumowaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego i nie można ich oddziaływania uznawać za powodujące zwiększenie uciążliwości projektowanego obiektu. Co do sformułowanego wymogu uwzględnienia emisji pola elektromagnetycznego pochodzącego z innych sieci i instalacji oraz innych przedsięwzięć tego samego rodzaju (zrealizowanych i planowanych) podała Spółka , że przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może mieć zastosowania do planowanego przedsięwzięcia, ponieważ nie ma mowy o występowaniu przedsięwzięć tego samego rodzaju na terenie jednego zakładu czy obiektu. Przywołane ogólnie inne źródła (instalacje i sieci) mogłyby być uwzględnione, gdyby stanowiły przedsięwzięcia tego samego rodzaju (instalacja radiokomunikacyjna). Pozostałe instalacje i sieci (np. elektroenergetyczna czy trakcyjna) nie są przedsięwzięciami tego samego rodzaju co inwestycja "P" zaliczana do instalacji radiokomunikacyjnych i nie ma podstaw prawnych, a także fizycznych możliwości, aby sumować ich parametry. Co się zaś tyczy "innych przedsięwzięć tego samego rodzaju (zrealizowanych i planowanych)", to w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie znajdują się takowe na terenie tego samego zakładu lub obiektu, gdzie planowana jest realizacji inwestycji, co jest niezbędnym warunkiem rozważania kumulacji ich oddziaływań. Dodała spółka, że w przedłożonym projekcie budowlanym na str. 20 (pkt 8) oraz na str. 27 i 28 (pkt 1.10) zostało szczegółowo omówione zagadnienie dotyczące oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny zainstalowane na projektowanej stalowej wieży kratowej. Dodatkowo do wniosku o pozwolenie na budowę załączono dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", który zawiera szczegółowe parametry i obliczenia dotyczące oddziaływania pola elektromagnetycznego inwestycji "P". Z uwagi na powyższe Spółka odmówiła uzupełnienia wskazanego w pkt. 1 "braku" i sformułowała wniosek o zweryfikowanie poprawności postanowienia. Decyzją z dnia 24 lipca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta [...] odmówił Inwestorowi "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w miejscowości B., gmina [...], stacji bazowej telefonii komórkowej "P" o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną. Organ administracji podał, że Inwestor nie uzupełnił wniosku w zakresie wskazanym w pkt 1 postanowienia z dnia 17 maja 2013 r. tj. pod kątem zachowania zgodności z § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ograniczył się jedynie do polemiki z żądaniem wystosowanym przez organ, wskazując na jego bezzasadność. Wedle organu "zjawisko kumulacji" wynika ze stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Wyjaśnił organ, że zażądał uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w pkt. 1 postanowienia z uwagi na protesty przeciwko stacjom bazowym telefonii komórkowej, które doprowadziły niejednokrotnie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydawanych w podobnych sprawach. Na poparcie swojego twierdzenia wskazał na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2012 r. ([...]) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. (II SA/Kr 418/11). Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor "P" spółka z o. o., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w kontekście ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, czy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska; art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 kpa poprzez nie działanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego art. 35 ust. 4 prawa budowlanego; § 8 ust. 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462) . Nadto spółka zaskarżyła postanowienie z dnia 27 czerwca 2013 r. w części objętej pkt 1, zarzucając mu naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie, jakie były podstawy (prawne i faktyczne) do nałożenia sprecyzowanych w jego treści obowiązków. W związku z powyższym spółka wniosła o zmianę w drodze samokontroli przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę ewentualnie o uchylenie decyzji w całości przez organ odwoławczy i orzeczenie co do istoty sprawy. Spółka podała co następuje: Organ administracji nie wyjaśnił jaki przepis prawa wymaga, aby "uwzględnić emisję pola elektromagnetycznego pochodzącego z innych źródeł (instalacji i sieci), a także przedsięwzięć tego samego rodzaju zrealizowanych i planowanych, nie wyłączając anten radioliniowych (...)". Nie wyjaśnił także w ramach czego takie uwzględnienie ma nastąpić i jaki jest jego cel. Nadto jest to obowiązek, któremu inwestor nie jest w stanie zadośćuczynić. Żaden przepis prawa nie daje bowiem inwestorowi kompetencji do tego, aby występować do właścicieli innych instalacji czy sieci będących źródłami pól elektromagnetycznych do udostępnienia takich danych (w tym informacji jakie poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku generowane są przez te instalacje), aby je uwzględniać przy określeniu obwiedni, o której mowa w 1 postanowienia. Poza tym, nawet gdyby hipotetycznie istniał taki przepis to wezwanie organu jest za mało konkretne, aby się do niego zastosować. Nie wiadomo bowiem, w jakim zakresie należy uwzględnić emisję pola elektromagnetycznego, jakie jego parametry należy uwzględnić np. gęstość, częstotliwość; w jaki sposób, w jakim zakresie, w jakim celu uwzględniać przedsięwzięcia tego samego rodzaju zrealizowane i planowane, jakie ich parametry należy uwzględniać. Obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania, a z wezwania wynika, że obowiązek ten organ przerzucił na inwestora. Organ nie zbadał przy tym, czy faktycznie na obszarze określonym obwiednią na mapie stanowiącej część rysunkowa planu zagospodarowania terenu znajdują się inne sieci czy instalacje mogące być źródłem pól elektromagnetycznych. Ponadto w treści decyzji nie wskazano przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez spółkę, w tym wyjaśnieniom zawartym w piśmie uzupełniającym braki wniosku. Nadto Starosta [...] naruszył również art. 7 Konstytucji RP, albowiem wydal decyzję naruszającą przepisy prawa procesowego i materialnego, bez rzetelnego jej uzasadnienia oraz bez dokonania koniecznych ustaleń. Prawidłowe jest natomiast postępowanie inwestora polegające na składaniu wyjaśnień, iż pewne braki do uzupełnienia których został wezwany faktycznie nie istnieją (por. II OSK 73/08). W niniejszej sprawie organ administracji nie nałożył na Inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie ustalonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Wezwanie do uwzględnienia emisji pola elektromagnetycznego pochodzącego z winnych źródeł celem ustalenia stron postępowania nie należy bowiem do zakresu objętego art. 35 ust. 1 praw budowlanego. Nadto bez precyzyjnego wskazania naruszeń i nałożenia obowiązku ich usunięcia nie ma podstaw do stosowania art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z wymogami ochrony środowiska , co potwierdza treść dokumentu "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Również z literalnego brzmienia art. 32. ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może ale nie musi wymagać uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co nie równa się uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis ten obliguje organ prowadzący postępowanie do ustalenia czy wymagane jest w danej sprawie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli organ dojdzie do takiego wniosku, to wydaje postanowienie wzywające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Jeżeli brak nie zostanie usunięty, wówczas może wydać decyzję odmowną. W związku ze spełnieniem przez Inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego Starosta [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako decyzji o charakterze związanym. Decyzją z dnia 2 października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał co następuje: W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, inwestor nie uzupełnił bowiem w terminie wskazanym przez organ nałożonego na niego obowiązku. Treść obowiązku wymienionego w pkt 1 postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r. była zrozumiała dla inwestora, a wyznaczony czas był wystarczający na jego dopełnienie. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego Starosta winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego m. in. z wymogami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli była ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 , poz. 1227 ze zm.). Przedłożony w niniejszej sprawie projekt budowlany (w rozdziale 8) uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko; przedstawiono tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych (dalej: pem) o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne (tj. gęstości mocy pola ≥ 0,1 W/m2) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna tych zasięgów została przedstawiona na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz na rysunkach załączonego do projektu opracowania pn. ,,Projekt telekomunikacyjny stacji bazowej [...]". Obliczony przez inwestora zasięg występowania pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny tj. większym lub równym wartości 0,1 W/m2 wynosi 59,2 m w każdym azymucie. Obszary występowania pól o takich poziomach oddziaływania są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównej wiązki, przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Obszary te zostały przedstawione na mapie do celów projektowych w skali 1:500, która jest załączona do projektu budowlanego. Z projektu telekomunikacyjnego wynika, że pola o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny wystąpią na wysokości (w zależności od azymutu) od ok. 27 do ok. 30 m powyżej poziomu terenu (przy maksymalnym projektowanym pochyleniu wiązki wynoszącym 10° dla anten sektorowych), zatem nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludzi, ani też w miejscach, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Co do zasady, wpływ inwestycji na środowisko powinien uwzględnić obliczenia i zobrazowanie zasięgów obszarów średniej gęstości mocy pem o ponadnormatywnych wartościach również dla anten parabolicznych. Jako uchybienie można potraktować brak wyznaczonej obwiedni w przekroju pionowym dla obszaru pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny dla anteny parabolicznej (radioliniowej). Obszar ten został wykazany jedynie w przekroju poziomym - na rysunkach projektu zagospodarowania terenu i w projekcie telekomunikacyjnym, przy czym uwaga na rysunkach, o treści: "do celów informacyjnych" jest niezrozumiała. Brakuje informacji czy w pobliżu projektowanej stacji bazowej nie ma innych urządzeń emitujących pem tj. np. stacji elektroenergetycznych, stacji bazowych telefonii komórkowych, instalacji radionawigacyjnych lub radiolokacyjnych, linii wysokiego napięcia, celem wykluczenia (lub uwzględnienia) kumulacji oddziaływania pem pochodzących z innych źródeł. O taką właśnie informację zwrócił się Starosta w pkt 1 postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r. Obowiązkiem Starosty jest uzyskanie informacji dot. wszystkich źródeł pem w sąsiedztwie projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, celem wykluczenia (lub uwzględnienia) kumulacji oddziaływania pem pochodzących z innych źródeł. W konsekwencji nieuwzględnienia zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych może dojść do nieprawidłowego (niepełnego) ustalenia stron postępowania. Ustalając obszar oddziaływania, skutkujący wyznaczeniem stron postępowania, organ powinien wskazać obszar (wymieniając w decyzji działki), w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych w sposób wyżej opisany. W postępowaniu powinny uczestniczyć. właściciele działek (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne. Jest to zgodne z praktyką działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. W odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej - stronami postępowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek ponad którymi, zgodnie z opracowaniami kwalifikacyjnymi będą zlokalizowane ponadnormatywne rozkłady pem. Obowiązek nałożony na inwestora, a wskazany w pkt 1 ww. postanowienia wynika z art. 5 Prawa budowlanego, a nie jak podał organ I instancji z Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. To właśnie z art. 5 prawa budowlanego wynika, że dla stacji bazowych należy uwzględnić wszelkie warunki, w tym także zjawisko sumowania (superpozycji) pól elektromagnetycznych pochodzących z innych źródeł. W świetle stanowiska zawartego w odpowiedzi na interpelację poselską nr [...] do Ministra Środowiska, ogłoszonej dnia 23 maja 2013 r., w badanej sprawie brakuje informacji uzyskanej od inwestora, czy w pobliżu projektowanej stacji bazowej nie ma innych instalacji i urządzeń, celem wykluczenia (lub uwzględnienia) kumulacji oddziaływania pem pochodzących z innych źródeł. Przepisem określającym standardy jakości środowiska, które dotyczą ochrony przed polami elektromagnetycznymi jest Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), w którym określono dopuszczalne gęstości mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności. Obowiązkiem organu jest zbadanie (oszacowanie) czy rozkład gęstości mocy pola w przestrzeni większy lub równy wartości 0,1 W/m2 (wyznaczony dla zakresu częstotliwości pem od 300 MHz do 300 GHz - tab. Nr 2 w zał. Nr 1 rozporządzenia) pokrywa się z miejscami dostępnymi dla ludności. O tym, że do wykonywania pomiarów poziomów pem w środowisku zobowiązany jest inwestor, stanowi też art. 122 a ustawy Prawo ochrony środowiska. Wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska zostały przeanalizowane w Projekcie telekomunikacyjnym, w których stwierdzono, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawą ooś. Można domniemywać, że organ zgodził się z ustaleniami inwestora dotyczącymi kwalifikacji przedsięwzięcia Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagana jest analiza, czy w odległości 150 m (wartość graniczna wg rozporządzenia) w osi głównej wiązki promieniowania anten występują miejsca dostępne dla ludzi. W oparciu o rysunki (przekroje pionowe) Projektu telekomunikacyjnego w odległościach do 150 m brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludzi, a najmniejsza wysokość od powierzchni ziemi do wyznaczonej osi głównej wiązki wynosi 12,8 m (w azymucie 10°, przy maksymalnym zakładanym pochyleniu wiązki - 10°), Wobec braku wezwania do przedłożenia decyzji środowiskowej należy uznać, że Starosta zgodził się z wnioskami projektu, słusznie uznając, że nie jest wymagana decyzja środowiskowa, gdyż przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestionowana decyzja zawiera słuszne rozstrzygnięcie, a braki w jej uzasadnieniu uzupełnia decyzja organu odwoławczego. Żądania określone w postanowieniu z 27 czerwca 2013 r. dotyczą uzupełnienia projektu budowlanego, a to jak wyżej wskazano, należy do obowiązku projektanta Nadto wykonanie ww obowiązku nie wymagało dysponowania specjalnymi instrumentami prawnymi przez inwestora lub projektanta. Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor nie dostarczył pełnego materiału dowodowego, organ administracji nie był w stanie ustalić kręgu stron postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie "P" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powtarzając te same, co w postępowaniu administracyjnym , zarzuty, i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz ww. postanowienia. Podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził czynności wyjaśniających czy weryfikujących dokumentację złożoną przez inwestora, a jedynie lakonicznie uzasadnił słuszność tez przedstawionych przez organ I instancji. Organ nie dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych w kontekście ustalenia czy planowana do realizacji inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto pomimo niestwierdzenia przez organy obu instancji niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, nakazał umieszczenie w projekcie budowlanym treści, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Dodała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego żaden przepis prawa nie daje inwestorowi kompetencji do tego, aby występować do właścicieli innych instalacji czy sieci będących źródłami pól elektromagnetycznych do udostępnienia danych takich, jaki poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku generowanych przez te instalacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosownie do którego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania: - projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,; - projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienie, pozwolenia i sprawdzenia itp.; - dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku; - wniosek w sprawie złożono w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowalnego odmowa udzielenia pozwolenia na budowę następuje, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał żadnej z w/w przesłanek. Samo powołanie się na przepis art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego nie jest wystarczające. Przepis ust. 3 art. 35 ma charakter procesowy, bowiem określa powinność organu administracji w razie stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom (warunkowi) wymienionym w ust. 1 art. 35. Powinnością tą jest umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie stosownego postanowienia, uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą, której inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. W takiej sytuacji więc, organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał. Obowiązek ten musi być wykonany szczególnie skrupulatnie wobec faktu, że postanowienie, o którym mowa, nie podlega zaskarżeniu. W dość obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma fragmentu, który można by uznać za choćby opisanie braku mieszczącego się w hipotezie wskazanego w podstawie decyzji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W decyzji nie podano nawet dalszej jednostki redakcyjnej w/w przepisu, podano natomiast, że w przedłożonym projekcie uwzględniono wpływ inwestycji na środowisko, nie zakwestionowano też poprawności kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wytknięto jedynie uchybienie polegające na "braku obwiedni" dla obszaru pem dla anteny parabolicznej, ale uchybieniu temu nie przypisano żadnego istotnego znaczenia. Znaczenie rozstrzygające natomiast przypisano "brakowi informacji czy w pobliżu projektowanej stacji bazowej nie ma innych urządzeń emitujących pem np. stacji elektroenergetycznych, stacji bazowych telefonii komórkowej, instalacji radionawigacyjnej i radiolokacyjnych, linii wysokiego napięcia, celem wykluczenia kumulacji oddziaływania", nie podano jednak i nie wyjaśniono czy i dlaczego informacje takie winny być podane przez inwestora w ramach uzupełnienia braków projektu budowalnego ( w nawiązaniu do treści art. 35 ust. 1 PB). Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego nie o "taką informację", lecz o "uwzględnienie emisji pola elektromagnetycznego pochodzącego z innych źródeł" zwrócił się Starosta postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. Pozyskanie informacji o innych źródłach promieniowania konieczne jest, zdaniem organu, dla ustalenia kręgu stron postępowania. Rzecz jednak w tym, że ustalenie takiego kręgu należy do organu, a nie do wnioskodawcy, którego organ nie może obciążać obowiązkami niewynikającymi z przepisów prawa. Rację ma też skarżąca Spółka twierdząc, że zawarte w pkt 1 postanowienia żądanie uzupełnienia projektu było niejasne i niedookreślone. Sąd podziela wszystkie zaprezentowane w tej mierze zastrzeżenia skarżącej Spółki. Dodać jedynie można, że żądanie organu I instancji w tym zakresie - jak wynika z postanowienia – miał uzasadniać § 8 ust. 3 pkt 2 bliżej nieokreślonego aktu prawnego. Jeśli miał być to przepis rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, to jego przywołanie było zupełnie nieadekwatne do treści żądania. Zgodnie bowiem z tym przepisem w/w rozporządzenia "część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową". Dostrzegając zresztą brak odpowiedniości w/w przepisu, organ odwoławczy wskazał, że "obowiązek nałożony na inwestora, a wskazany w pkt 1. postanowienia wynika z art. 5 Prawa budowlanego". W przepisie art. 5 sformułowana została zasada ogólna Prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Przepis ten formułuje generalną zasadę nadającą kierunek interpretacji innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych. Opisane w nim wymagania są konkretyzowane w innych przepisach ustawy oraz rozporządzeniach wydanych na jej podstawie, szczególnie w przepisach techniczno-budowlanych. Z uwagi na swój ogólny, generalny charakter, przepisy art. 5 Pb nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie można zatem uzasadnić niewykonaniem przez inwestora obowiązku, który został wywiedziony z art. 5 Pb (bez podania zresztą dalszej jednostki) bez powiązania z inną, szczegółową normą. Podejmując próbę legitymizowania swego stanowiska organ odwołał się do odpowiedzi udzielonej na interpelację poselską nr [...]. Rzeczywiście w dokumencie tym wskazano, że "zjawisko superpozycji – sumowania pól elektroenergetycznych - musi być uwzględnione przez inwestorów, a wynika to z zapisów zawartych w art. 5 Prawa budowlanego". Rzecz jednak w tym, że odpowiedź na interpelację źródłem prawa nie jest, a wyrażone przez autora tej odpowiedzi oczekiwanie można co najwyżej traktować jako postulat de lege ferenda. Wreszcie wskazać należy, że określony przywołanym przez organ przepisem art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych dotyczy podmiotów prowadzących instalację oraz użytkowników urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. Z przepisu tego nie wynika zaś obowiązek, którym obarczono inwestora w punkcie 1 postanowienia z dnia 27 czerwca 2013 r. – na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ostatecznie więc stwierdzić należy, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiła w wyniku niewykonania przez inwestora obowiązku, którego przepisy prawa nie przewidują. W ten sposób naruszone zostały przepisy prawa materialnego tj. art. 5 i art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2013/1409), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzje organów obu instancji, a także postanowienie organu I instancji z dnia 27 czerwca 2013 r. w części określającej obowiązek inwestora nieznajdujący podstawy prawnej. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.