II SA/Kr 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 500 zł ( pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].2007 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 53 ust.4 pkt 9 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. (Dz. U z 2003r. nr 80 póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204 póz. 2086 ze zm.) i treścią Rozporządzenia z dn. 2.03. 1999r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), oraz Upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...].2006r. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa linii kablowej przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] , w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [...] Decyzją nr [...] z dnia [...].2007r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21. 08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. Nr 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa linii kablowej przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż cel publiczny ustalono w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21. 08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. Nr 2603 z późn. zm.) zgodnie z którym budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest zakwalifikowana jako cel publiczny w rozumieniu ustawy. W zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano uzgodnienie Prezydenta Miasta [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Ponadto uzyskano opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony środowiska UM[...] w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii oraz Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego UM[...]. W trakcie postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...]) nie wyraziła zgody na realizację projektowanej inwestycji, wskazując na niekorzystne warunki geologiczne uniemożliwiające ułożenie kabla na normatywnej głębokości; możliwość zniszczenia czasowego ogrodzenia; konieczność powiązania przedmiotowej inwestycji z wykonaniem kanalizacji i odwodnienia ul. [...] oraz nieuchronność zniszczenia przy realizacji inwestycji geowłókniny użytej przy budowie drogi jako elementu wzmacniającego i filtracyjno-ochronnego. Odnośnie tych zarzutów organ uznał, iż winny być one uwzględnione przy realizacji inwestycji, jednakże poinformował, że nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na brak zgody właściciela części terenu inwestycji. Z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z przepisów szczególnych do tej ustawy, nie wynika bowiem obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył T. C. wnosząc o uchylenie jej w całości, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zwrócenie się do organów tam wskazanych celem uzgodnienia decyzji; naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, iż organ l instancji nie określił w sposób szczegółowy wymagań inwestycji w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz naruszenie art. 106 i art. 25 k.p.a. w ten sposób, że Prezydent Miasta [...] uzgadniał sam z sobą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Podkreślił on, brak wyjaśnienia przez organ l instancji dlaczego ten nie zwrócił się do wojewody, organu nadzoru górniczego i innych organów o uzgodnienie decyzji. Ponadto wskazał, iż lokalizacja inwestycji na działce, której jest wieczystym użytkownikiem w sposób znaczny pogorszy zakres korzystania z nieruchomości oraz ograniczy jego konstytucyjne prawo własności do swobodnego korzystania z tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2007 r. znak [...] na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 4ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21. 08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r. Nr 2603 z późn. zm.) i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło prawidłowość decyzji organu l instancji, który właściwie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przewidywanej inwestycji. Odnośnie do zarzutu uchybienia art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, iż organ nie ma obowiązku zwrócenia się o uzgodnienie do każdego z organów wymienionych w pkt 1 - 11 powyższego przepisu, gdyż uzgodnienia dotyczą zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę. Z dokumentów nie wynika zaś, by teren planowanej inwestycji miał charakter górniczy, brak więc powodów do uzgadniania decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego. Podobnie uzgodnienia z wojewodą wymagane są tylko dla realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zdaniem SKO także zarzut braku ochrony interesów osób trzecich jest bezpodstawny, gdyż organ l instancji w pkt II ppkt 5 zaskarżonej decyzji zawarł "Wymagania dotyczące ochrony osób trzecich", wymieniając ograniczenia jakim planowana inwestycja musi podlegać. Również w sprawie uzgodnienia przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z samym sobą, Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, powołując się na art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika powyższa kompetencja prezydenta miasta. Ponadto, w przypadku tym nie zachodzi przypadek współdziałania organów a raczej działanie organu wewnątrz własnego urzędu. Powyższe zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. C. domagając się uchylenia decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i podtrzymując swoje zarzuty podniesione już odwołaniu o decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko. W uzasadnieniu SKO zmieniło część motywów przytoczonych w zaskarżonej decyzji, odnoszących się do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z samym sobą. W dotychczasowym orzecznictwie SKO utrwalił się pogląd, iż postanowienie uzgodnieniowe w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wszczynane przez prezydenta w mieście na prawach powiatu winno kończyć się wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Pod wpływem orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium zmieniło jednak stanowisko, uznając, iż art. 106 k.p.a. regulujący przypadki współdziałania organów administracji publicznej, nie powinien mieć zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji. Tym samym w powyższej sytuacji bezzasadnym jest podejmowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a treść takiego rozstrzygnięcia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę główną. Niemniej jednak, zarzut Pana C. dotyczył tego, że prezydent Miasta [...] w ramach postępowania uzgadniającego wystąpił zarówno w roli organu uzgadniającego i zwracającego się o uzgodnienie, co w jego ocenie jest nieprawidłowe, gdyż w takiej sytuacji organ l instancji powinien był wyłączyć się od prowadzenia sprawy. Mimo opisanej zmiany stanowiska SKO, w dalszym ciągu nieuprawniony jest pogląd, iż organ l instancji powinien był wyłączyć się od prowadzenia sprawy. Kwestie będące przedmiotem tego postępowania należało jedynie rozpatrzyć nie w formie postanowienia a opinii, która stałaby się częścią późniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew treści art. 7 i 77 kpa organy nie zebrały i nie rozpatrzyły wszechstronnie całego materiału dowodowego. Skarżący T. C. został przez organ l instancji uznany za stronę postępowania jako użytkownik wieczysty działki [...] i [...] 2007 r. zawiadomiono go, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] 2006 r. ( k. [...] akt administracyjnych). Do tego momentu jako użytkownik wieczysty działki [...] występowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ( k. [...] akt administracyjnych). Kwestii tej nie wyjaśniono, a jest to sprawa istotna, gdyż należało prawidłowo ustalić krąg osób mających brać udział w postępowaniu od samego początku. Wszystkie bowiem dokumenty powinny być dostępne dla wszystkich stron postępowania, zgodnie z art. 10 kpa. Jeśli T. C. był użytkownikiem wieczystym działki [...]od momentu wszczęcia postępowania tj. [...] 2006r., to oznacza, że nie brał udziału w pierwszej fazie postępowania i np. nie mógł złożyć zażalenia do SKO na postanowienie z [...] 2007 r. ( k. [...] akt administracyjnych). W tym przypadku bowiem umieszczenie na tablicy ogłoszeń obwieszczenia z [...] 2006 r. o wszczęciu postępowania, ani też kolejnego z [...] 2007 r. nie jest wystarczające, gdyż takie obwieszczenie realizuje jedynie udział społeczeństwa w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może zastępować obowiązku dostarczenia stronom aktów administracyjnych zgodnie z procedurą przewidzianą w kpa (art. 39 kpa, art. 40 § 1 ). Kolejnym uchybieniem organów było poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że uchwałą Rady Miasta [...] z [...] 1994 r. doszło do trwałego odrolnienia wszystkich gruntów rolnych w [...], mimo iż plan zagospodarowania przestrzennego stracił swoją aktualność. Wobec powyższego organy przyjęły, iż nie zachodzi konieczność uzgodnienia wspomnianej inwestycji z odpowiednimi organami ochrony gruntów rolnych. Twierdzeniu temu przeczą jednakże dane z ewidencji gruntów ( k. 6 i k. 38), z których wynika, że przynajmniej kilka działek, w tym działka [...], której właścicielem jest P. M. K. stanowi grunt rolny klasy [...], a nawet częściowo sad. Jak wynika z notatki służbowej z [...] 2006 r. planowana inwestycja powinna być zaopiniowana przez Dyrekcję Parku [...], gdyż znajduje się na terenie jego otuliny. Takiej opinii, ani uzgodnienia w aktach jednak nie ma, a organ l instancji nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego pominął ten etap postępowania. Co prawda w odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie przyznaje, że zmieniło swoje stanowisko w kwestii wydania przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 postanowienia uzgodnieniowego z [...] 2007 r., zdaniem Kolegium mimo to jednak wydana decyzja jest prawidłowa. Sąd nie podziela tego poglądu opowiadając się za wcześniejszymi orzeczeniami ( porównaj np. wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06), które co do współdziałania organów w trybie art. 106 kpa stwierdzają, że nie powinny mieć miejsca takie sytuacje, aby organ wydający decyzję był jednocześnie organem ją uzgadniającym. W związku z tym podniesiony przez skarżącego w tej kwestii zarzut jest słuszny, mimo iż nie było podstaw do wyłączenia się organu. Nie można jednak uznać wydanego w tym trybie postanowienia Prezydenta Miasta [...] za ważny akt jak twierdzi SKO, funkcjonujący w obrocie prawnym 5 należałoby akt ten wyeliminować z obrotu w toku dalszego postępowania. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 170). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.