II SA/Kr 800/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Starosty W. kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 8 stycznia 2013 r., Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 264 §1 i § 2 kpa w punkcie 1 ustalił wysokość kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2013 r. znak [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] obr. N. jedn. ewid. N. , nabytą z mocy prawa przez Powiat W. na skutek ostatecznej decyzji Starosty W. z 5 sierpnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w N. od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006" na kwotę 210,00 zł. W punkcie 2 organ zobowiązał Starostę W. do wpłacenia ustalonej kwoty 210,00 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że decyzją z 7 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. N. jedn. ewid N. przejętą na rzecz Powiatu W. z mocy prawa w związku z ww. decyzją Starosty W. 5 sierpnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postanowieniem z 14 grudnia 2011 r. Wojewoda wyznaczył Prezydenta Miasta K. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] . Organ l instancji wskazał, iż stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr fb2, póz. 651 z późn. zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wykonał operat szacunkowy. Wysokość wynagrodzenia brutto wypłaconego za wykonanie ww. operatu stanowi kwotę 210,00 zł. W ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje art. 264 § 1 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Starosta W. , domagając się jego uchylenia. W przedmiotowym zażaleniu strona skarżąca powołała się w nim m.in. na wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 1616/10 (cytując obszerne fragmenty ich uzasadnień), gdzie wspominane sądy stanęły na stanowisku, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.)- Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny. Skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Dalej Wojewoda przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 10 czerwca 2011, sygn. akt l OSK 1246/10, gdzie wskazano, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest również koszt służący ustaleniu odszkodowania za te nieruchomości, w tym również koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest możliwe ustalenie odszkodowania. Wojewoda za NSA podkreślił, że z orzecznictwa wynika również, iż art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości. Podstawą taką jest art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005r., który zobowiązuje gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne, realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Skargę na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.W. . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 ótaz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Starostę W. bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz skierowanie postanowienia do Starosty W. podczas gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mógł być jedynie Powiat W. zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego (Dz. U. Nr 267, póz, 2251 ze zmian.) w zw. z art. 2 ust.2 ustawy z 5. 06. 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1992 ze zm.). Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu l instancji oraz przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ jako podstawę prawną do wydania przedmiotowego postanowienia wskazał art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16. 12. 2005 r. o finansowaniu transportu drogowego .Przepis ten nie może jednak konstytuować obowiązku zapłaty jakichkolwiek kwot przez Starostę , ponieważ stanowi, że samorząd powiatowy zobowiązany jest do ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych. Jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym stanowi powiat, będący osobą prawną zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym .Postępowanie, koszty którego ustalił organ, dotyczyło określenia wysokości odszkodowania do wypłaty którego zobowiązany został Powiat W. Tym samym to właśnie Powiat W. i był stroną toczącego się postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że Starosta W. w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Nie sposób bowiem zaliczyć starostów do którejkolwiek z kategorii podmiotów, które zgodnie z art. 29 k.p.a mogą być stronami toczących się postępowań -nie są oni bowiem jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w końcowej części tego przepisu. Starostowie są, zgodnie z art. art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt. 6 k.p.a., organami administracji publicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 starostowie reprezentują powiat na zewnątrz, jednak nie oznacza to, że mogą być na nich nakładane obowiązki, obciążające powiaty. Tymczasem jak wskazuje strona skarżąca, w postanowieniu organu l instancji, utrzymanym w mocy przez Wojewodę , obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony został na Starostę W. , nie zaś na Powiat W. reprezentowany przez Starostę W. Tym samym obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony mógł być co ewentualnie na Powiat W. natomiast nałożenie takiego obowiązku na Starostę W. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w przekonaniu skarżącego brak jest również podstaw do obciążania Powiatu W. kosztami postępowania administracyjnego. Wszelkie środki finansowe, którymi dysponuje samorząd powiatowy stanowią nie budżet Starosty W. ale budżet Powiatu W. - zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 156 § 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień od których przysługuje zażalenie , oraz do postanowień określonych w art. 134 -również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i 158 § 1 , wydaje się postanowienie. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 5. 06. 1998 o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2013 r. póz. 595 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zgodnie z ust. 2 powiat ma osobowość prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy w skład zarządu powiatu wchodzi m. in. starosta jako jego przewodniczący. Zgodnie z art. 34 ust. 1 starosta organizuje prace zarządu powiatu i starostwa powiatowego , kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Powyższe oznacza, że starosta jest organem administracji publicznej oraz, że jest także reprezentantem powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. W tym drugim przypadku nie jest jednak organem. Nie można go też uznać za jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 29 kpa. A zatem w takiej sytuacji należy przyjąć, że starosta nie może być podmiotem praw i obowiązków, nakładanych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowieniem organu administracji publicznej. Skierowanie do niego postanowienia rozstrzygającego o jakimś jego obowiązku, oznacza skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu, który nie jest (i nie może być) stroną postępowania (wyrok WSA w Krakowie z 25. 09. 2012 r., sygn.. akt II SA/Kr 801/13). Odnosząc powyższe do okoliczności rozstrzyganej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu postanowienie Wojewody z 15 kwietnia 2013 r. , którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 8 stycznia 2013 r. skierowane do Starosty W. i nakładające na niego obowiązek w postaci poniesienia kosztów postępowania związanego z wydaniem decyzji Prezydenta M. K. z 7 stycznia 2013 r. znak: [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...] obr. N. , nabytą przez Powiat W. na skutek ostatecznej decyzji Starosty W. z 5 sierpnia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w N. od km 0+153 do km 1+600 odcinek drogi 005-006" na kwotę 210,00 zł tj. wpłacenia ustalonej kwoty 210,00 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. - jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to, że zasadny okazał się zarzut skargi, zgodnie z którym Staroście W. nie przysługuje przymiot strony a skierowanie do niego przedmiotowego postanowienie Prezydenta M. K. z 8 stycznia 2013 r. wyczerpuje przesłankę nieważnośćiową z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Równocześnie, mając na uwadze zróżnicowaną wykładnię prawa w zakresie przepisów dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego nie można uznać zarzutu skargi, zgodnie z którym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Stosownie bowiem do ukształtowanej linii orzecznictwa wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa , musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretna decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu (por. wyrok NSA z 17. 06. 1994,sygn. akt l SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1 póz. 51). Konkludując trzeba wskazać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji czyni zbędnym dokonywanie merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi (por. wyrok WSA z 15. 09. 2011, sygn. akt II GSK 777/10, Lex Omega 966211, wyrok WSA w Krakowie z 25. 09. 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 801/13) W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a, stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, orzeczono jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono ma podstawie art. 152 p.p.s.a o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a