II SA/Kr 801/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Wojewody z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Starosty W. kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 11 stycznia 2013 r., znak[...] . W uzasadnieniu Wojewoda podał, że powyższym aktem Prezydent Miasta K. orzekł : - w pkt 1 - o ustaleniu kosztów postępowania poniesionych w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] , o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] , obr. N. , jedn. ewid. N. nabytą z mocy prawa przez Powiat W. na skutek ostatecznej decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r., znak [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] - ul [...] w N. od km 0 + 153 do km l + 600 odcinek drogi 005-006" - na kwotę 210, 00 zł; - w pkt 2 - o zobowiązaniu Starosty W. do wpłacenia kwoty 210,00 zł. w terminie 14 dni od daty ostateczności niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miasta K. . Jak wyjaśnił, na wniosek Starosty W,. z dnia 4 listopada 2011 r. znak [...] , Wojewoda wydał postanowienie z dnia 14 grudnia 2011 r. , znak [...] , w którym wyznaczył Prezydenta Miasta K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z art. 130 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taki dowód w sprawie przeprowadzono, zaś w myśl art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów posterowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Prezydent Miasta K. poinformował, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy k.c. Na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zażalenie złożył Powiat W. - reprezentowany przez Zarząd Powiatu, działający przez Starostę W, . W uzasadnieniu zażalenia przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Wojewoda stwierdził następnie, że w analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta K. jest kwestia ustalenia kosztów postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...] , orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz U.L.-S. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] , obr. N. jedn. ewid. N. , przejętą na rzecz Powiatu W. z mocy prawa na skutek decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. , znak[...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] w N. od km 0 + 153 do km 1 + 600 odcinek drogi 005-006" oraz o zobowiązaniu Powiatu W. , reprezentowanego przez Zarząd Powiatu W. do jego wypłaty. Jak wynika z przesłanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z wyże opisaną inwestycją drogową Prezydent Miasta K. skutkiem zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego zawarł umowę w dniu 2 lipca 2012 r. z rzeczoznawcą majątkowym na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość nieruchomości przejętych na podstawie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zak [...] . Według umowy o dzieło z dnia 2 lipca 2012 r. oraz zgodnie z wystawiona fakturą koszt wykonania operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości wyniósł 210,00 zł brutto. Regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane wart. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 -Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Dziale IV Rozdziale l - Określenie wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, a nie pozostają w kolizji z przepisami "specustawy". Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Każdorazowo zatem należy brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby poprzez błędną interpretację nie doprowadzić do wypaczenia jej założeń. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Prasowym. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów samorządów powiatowych. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 "specustawy" podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Zaistnienie skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne nie zależy od woli organu orzekającego, lecz od jego oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego w określonym miejscu. W przedmiotowym zakresie organ wydający decyzję nie orzeka władczo o uzyskaniu własności nieruchomości przez samorząd województwa, powiat lub gminę. Jednym ze skutków powstania prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych jest odebranie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej o określonej kategorii. Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub ich części stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu podmiotowi (w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia), któremu to prawo przysługuje. Dokonywane jest bowiem władczo wobec dotychczasowego podmiotu tego prawa, a więc niezależnie od jego woli w tym względzie. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 "specustawy" przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie prawa własności nie zależy od woli dotychczasowego właściciela, natomiast łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzja ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości . Analizując przepis zawarty w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy podkreślić, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Tym samym w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazać należy treść przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jako stanowiące podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) i odszkodowania w odniesieniu do dróg powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu samorządu powiatowego. Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Taki pogląd wyrażany jest także przez orzecznictwo. majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] Starosta W. domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia organu pierwszej instancji, a także przyznania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kwestionowanym postanowieniom zarzucał rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 §1 pkt 2 oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Starostę bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz skierowanie postanowienia do Starosty , podczas gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mógł być jedynie Powiat W. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego w zw. z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu powyższego wskazywał, że Wojewodai utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji ustalające na kwotę 210 zł. wysokość kosztów poniesionych w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Powiat W. na realizację inwestycji drogowej oraz nakładające na skarżącego - Starostę W. obowiązek jej zapłaty . Organ jako podstawę prawną do wydania przedmiotowego postanowienia wskazał art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu transportu drogowego. Przepis ten nie może jednak konstytuować obowiązku zapłaty jakichkolwiek kwot przez Starostę W. Powyższy przepis stanowi, że samorząd powiatowy zobowiązany jest do ponoszenia kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych. Jednostkę samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym stanowi powiat, będący osobą prawną, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Postępowanie, którego koszty ustalił organ dotyczyło określenia wysokości odszkodowania, do wypłaty którego zobowiązany został Powiat W. Tym samym to właśnie Powiat W. i był stroną toczącego się postępowania. Podkreślenia wymaga, że Starosta W. w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie posiada zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Nie sposób bowiem zaliczyć starostów do którejkolwiek z kategorii podmiotów mogących być stronami toczących się postępowań. Starostowie są, zgodnie z art. art. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. w związku z art. 5 §2 pkt. 6 k.p.a., organami administracji publicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 starostowie reprezentują powiat na zewnątrz, jednak nie oznacza to, że mogą być na nich nakładane obowiązki obciążające powiaty. W postanowieniu organu pierwszej instancji, utrzymanym w mocy przez Wojewodę , obowiązek poniesienia kosztów postępowania nałożony został na Starostę, nie zaś na Powiat W. i reprezentowany przez Starostę W. Na marginesie skarżący podnosił dodatkowo, że w jego przekonaniu brak jest również podstaw do obciążania Powiatu W. kosztami postępowania administracyjnego, przedmiotem którego była wysokość kosztów poniesionych w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Powiat W. na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu odnośnie zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przedmiotowej sprawie. Co do niewiązanych z powyższym zarzutów Starosty W. wskazał, że nie można odmówić racji argumentacji przedstawionej w skardze. Wobec powyższego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie pozostawiał uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności podniesionych w niej zarzutów. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje również zastosowanie do postanowień, na które służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Analogiczny skutek ustawodawca wiąże także z ustaleniem przesłanek nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia organu administracji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte są właśnie taką kwalifikowaną wadą, tj. zostały skierowane do podmiotu, nie będącego stroną w sprawie. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 595 ze zm., dalej u.s.p.), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a zgodnie z art. 2 ust. 2 ma osobowość prawną. Stosownie do art. 8 ust. 2 u.s.p., organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. W myśl art. 26 ust. u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, natomiast stosownie do art. 26 ust. 2, w skład zarządu powiatu wchodzi m. in. starosta jako jego przewodniczący. Pozycję starosty określają również art. 34 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, a także art. 38 ust. 1 u.s.p., z którego wynika, iż w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Na podstawie powołanych przepisów można stwierdzić, że starosta jest organem administracji publicznej oraz reprezentantem (ale już nie organem) powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Nie posiada natomiast osobowości prawnej. Nie sposób go również uznać za jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 29 k.p.a. Wobec tego nie może być podmiotem praw i obowiązków, nakładanych w drodze decyzji administracyjnej czy postanowienia organu administracji publicznej. Skierowanie do niego postanowienia, rozstrzygającego o jakimś jego obowiązku, oznacza skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu, który nie jest (i nie może być) stroną postępowania. Tytułem przykładu można wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych w taki właśnie sposób interpretuje prawną pozycję jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, jaką jest gmina, oraz organu administracji publicznej na szczeblu gminy (wójta, burmistrza i prezydenta). Wskazuje się mianowicie, że podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota terytorialna czyli gmina, a nie jej organy. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma więc gmina, a nie jej organ wykonawczy czy stanowiący. Decyzja winna być adresowana do podmiotu mającego przymiot strony, a ten ma gmina, jako jednostka samorządowa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt II OSK 6/05, Lex Omega nr 195013). Z uwagi na tożsamą pozycję prawną jednostki samorządu powiatowego, jaką jest powiat, oraz zbliżoną pozycję ustrojową starosty – powyższe orzecznictwa uwagi można w całości odnieść do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Podsumowując uprzednie rozważania stwierdzić należy, że postanowienie o obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, skierowane do w przedmiotowej sprawie do Starosty W. jako adresata dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., co skutkuje nieważnością. Skarżący podnosił jedynie na marginesie, że jego zdaniem brak jest podstaw do ewentualnego obciążania powiatu kosztami postępowania administracyjnego. Ten zarzut w związku z wystąpieniem przesłanek nieważności obu wydanych w toku instancji postanowień pozostaje poza szerszymi rozważaniami. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie, że jak wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011r., sygn. akt II GSK 777/10, Lex Omega nr 966211). Również w doktrynie wskazuje się trafnie, że w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (tak T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 461). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości pogląd ten podziela. Przyjmuje również, że nie jest dopuszczalne prezentowanie oceny prawnej w kwestiach merytorycznych w sytuacji skierowania aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną. Spór o wykładnię i stosowanie przepisów prawa dotyczących ponoszenia kosztów postępowania ma bowiem w tym wypadku charakter merytoryczny i nie może zostać rozstrzygnięty z uwagi na wystąpienie przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. W tym zakresie powoływane przez strony wzajem bogate i sprzeczne orzecznictwo pozwala jednakże na stwierdzenie, że ewentualne wadliwości aktów w kwestii spornej nie mogą być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji stanowi art. 152 p.p.s.a., stosownie do którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.