II SA/Kr 803/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy D. kwotę 1440 zł (słownie tysiąc czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na Gminę D. karę w wysokości 40.000,00 zł za przystąpienie do użytkowania części budynku Szkoły Podstawowej w P. z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo Budowlane. W zażaleniu Gmina D. podniosła przede wszystkim naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...].02.2011 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7 i 59f ust. 1 a także art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo Budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy D. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o wymierzeniu gminie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku Szkoły Podstawowej w P. (etap I) w wysokości 30. 000,00 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji ustalił, że postępowanie administracyjne organu I instancji zostało wszczęte z urzędu w sprawie: "przystąpienia do użytkowania budynku Szkoły Podstawowej w P. , wybudowanego na działce ewidencyjnej numer 1, położonej w miejscowości P. , z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane" (k-[...] akta PINB). Dnia 30.08.2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w L. z dnia 26.08.2010 r., znak: [...] , w którym Naczelnik Wydziału Kryminalnego wskazał, że: "w nowym budynku Szkoły Podstawowej w P. od kilku lat pomimo braku pozwolenia na użytkowanie tego budynku prowadzone były przez nauczycieli zajęcia szkolne dla dzieci i młodzieży z tej wsi". Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 08.09.2010 r. w obecności nauczycielek Szkoły Podstawowej w P. przeprowadzili kontrolę przedmiotowego budynku szkoły, podczas której kontroli stwierdzono, że: budynek jest użytkowany, o czym świadczą odbywające się zajęcia lekcyjne z dziećmi, które odbywają się od ok. 2004 r codziennie ". Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji zgromadził materiał w postaci m.in.: kserokopii: - decyzji z dnia [...]04.2009 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku Szkoły Podstawowej w miejscowości P. i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie, - wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 09.08.2010 r., - protokołu z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu z dn. 24.08.2010 r., - wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 2 i 1 w P. Następnie organ II instancji stwierdził, że po zebraniu w sprawie materiału dowodowego, PINB w L. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, a następnie w dniu 28.10.2010 r. wydał postanowienie, którym nałożył na Gminę D. karę w wysokości 40. 000,00 zł. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i uznał, iż organ ten uczynił zadość przepisom ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz ustawy Prawo Budowlane. Fakt, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie, w ocenie organu odwoławczego, został udowodniony. W przedmiotowej sprawie budynek szkoły w miejscowości P. został wybudowany z istotnymi odstępstwami. PINB przeprowadził więc postępowanie naprawcze, które zakończyło się wydaniem w dniu [...].04.2009 r. decyzji opartej o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku szkoły oraz udzielono właścicielowi a zarazem inwestorowi tj. Gminie D. , pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. W punkcie III sentencji ww. decyzji, PINB wskazał, iż Gmina D. ma "obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podczas przeprowadzonej w dniu 08.09.2010 r. kontroli wykazał, że Szkoła Podstawowa w P. jest użytkowana "o czym świadczą odbywające się zajęcia lekcyjne z dziećmi". Powyższego nie negowały będące podczas kontroli nauczycielki, które ponadto stwierdziły, że: " zajęcia w budynku odbywają się od 2004 r. codziennie". Ponadto organ nadzoru budowlanego na w/w okoliczność sporządził dokumentację fotograficzną, która wskazuje na użytkowanie obiektu. Wprawdzie w dniu 09.08.2010 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie części obiektu, jednak w dniu kontroli nie legitymował się jeszcze ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku szkoły zgodnie z prawem. Wobec powyższego organ uznał, że inwestor nie wykonał ciążącego na nim obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przystąpił do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku w zakresie etapu I, wobec czego PINB w L. zastosował właściwy tryb postępowania w sprawie oraz mając na uwadze treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo ustalił podmiot zobowiązanego do uiszczenia kary. Jednak w ocenie WINB, organ I instancji nieprawidłowo określił wysokość kary za nielegalne użytkowanie, przyjmując współczynnik wielkości obiektu dla kubatury całego budynku przewidzianego do realizacji (a niezrealizowanego w dniu kontroli) mimo, iż zgłoszenie dotyczy części budynku a w protokole kontroli z dnia 24.08.2010 r. zapisano "wykonano roboty budowlane przyziemia i piętra w części oznaczonej w zatwierdzonym projekcie jako etap I". Mając na uwadze wyrok NSA z dnia 08.10.2007 r., II OSK 1159/06 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.06.2009 r., II SA/Kr 1162/08: "Nie można podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu" oraz kierując się zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 oraz 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane WINB przyjął, że dla kategorii przedmiotowego obiektu - IX, współczynnik kategorii obiektu wynosi - 4,0, kubatura obiektu (dla etapu I wynosi 3393,00 m3) mieści się w granicach określonych - >2500 m3 - 5000 m3, zatem współczynnik wielkości obiektu wynosi- 1,5. Tym samym wysokość kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części budynku szkoły wynosi- 30.000 zł tj. 500 x 4,0 x 1,5 x 10. Dziesięciokrotne zwiększenie wysokości kary wynika z art. 57 ust. 7 Prawo Budowlane "(...) stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wobec powyższego organ odwoławczy w ramach przysługujących mu kompetencji reformatoryjnych, wobec faktu błędnie naliczonej wysokości kary na nielegalne użytkowanie części budynku szkoły, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo. Organ stwierdził, że wydanie decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał jedynie zmiany wysokości kary za nielegalne użytkowanie nałożonej na inwestora, podstawa prawna pozostała tożsama z podstawą prawną przywołaną w decyzji organu I instancji. Powyższe jest zgodne z treścią art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i nie narusza przepisu art. 139 Kpa, który stanowi "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny ". Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że stan majątkowy zobowiązanego nie ma wpływu na wysokość orzeczonej kary, co zostało potwierdzone w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 03.09.2008 r., (sygn. akt II SA/Kr 614/08, LEX nr 522255), wskazującym, iż nałożenie kary jest obowiązkiem organu, który nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji np. ze względu na sytuację osobistą czy majątkową inwestora. W skardze na ww. postanowienie, sprecyzowanej ostatecznie na rozprawie, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu, w związku z tym również brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, z jej udziałem, w tym zawnioskowanych przez nią dowodów na okoliczność, że szkoła nie była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na jej użytkowanie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz.1270). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną. Przeprowadzając postępowanie w przedmiotowej sprawie organy obydwóch instancji naruszyły jedną z głównych i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art.10 kpa. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od tej zasady organy mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co obowiązane są utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W przedmiotowej sprawie postanowienie o nałożeniu kary za nielegalne (mimo braku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwolenie na użytkowanie) przystąpienie do użytkowania części budynku szkoły nastąpiło w ramach postępowania prowadzonego na skutek złożonego w dniu 9.08.2010r. wniosku gminy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli z udziałem przedstawicieli gminy w dniu 24.08.2010 r. Fakt prowadzenia tego postępowania i jego przebieg (w czasie kontroli w dniu 24.08.2010 r. nie zauważono użytkowania części obiektu) tym bardziej uzasadniał zawiadomienie gminy o wszczętym z urzędu nowym postępowaniu i planowanej ponownej kontroli w dniu 30.08.2010 r. Dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w trakcie tej kontroli odbyło się zatem bez wiedzy i udziału zainteresowanej strony. Przesłanie do niej zawiadomienia o prowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie "przystąpienia do użytkowania budynku Szkoły Podstawowej w P. , wybudowanego na działce ewidencyjnej numer 1, położonej w miejscowości P. , z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane" po dokonanej kontroli, siedem dni przed wydaniem postanowienia nie było wystarczające, tym bardziej, że jak słusznie podniosła strona skarżąca, w tej sytuacji, termin wyznaczony przez organ I instancji był terminem rzeczywiście bardzo krótkim. Również organ odwoławczy nie zapewnił gminie udziału w postępowaniu i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego pozwalającego stronie na ustosunkowanie się do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego np. przez przesłuchanie w charakterze strony wójta gminy na okoliczność użytkowania części szkoły od 2004r. Przeprowadzenie takiego dowodu z stanowiłoby realizację zasady z art.10 kpa. Powyższe stwierdzenie naruszenia art.10 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania (bez względu na to, czy miało wpływ na wynik sprawy) - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (z mocy art.126 kpa również postanowieniem) jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt "b" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że przedmiotem postępowania zażaleniowego było zbadanie prawidłowości postanowienia wydanego przez PINB w L. , nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku szkoły, wydanego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, który znajduje zawsze zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie. Fakt ten, zgodnie z art.7 i 77 kpa, może zostać udowodniony wszelkimi środkami dowodowymi, w tym oświadczeniami osób biorących udział w kontroli przeprowadzonej przez organ. Przesłuchanie więc, w charakterze świadków, nauczycielek szkoły nie było i nie jest konieczne. Jeżeli gmina zakwestionuje, że od kilku lat użytkuje szkołę, w pierwszej kolejności przesłuchany powinien zostać wójt szkoły, który ma najpełniejszą wiedzę, poświadczoną odpowiednimi dokumentami urzędowymi, nie tylko na temat procesu inwestycyjnego, ale też sposobu zapewnienia gminie usług oświatowych, szczególnie dla dzieci ze wsi P. Co do zakresu postępowania dowodowego, jak słusznie podniosły orzekające w sprawie organy, wyznaczony jest on przez treść ww. art.57 ust.1 – nie jest zatem istotne, jak długo i z jakich powodów szkoła była budowana przez wiele lat, ale czy przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie była użytkowana. Ponownie przeprowadzając zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie organy ustalą powyższą okoliczność z poszanowaniem prawa strony skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt "b" (pkt I sentencji wyroku), art.152 (pkt II) i art.200 (pkt III) ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.