II SA/Kr 805/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz / del. spr. / AWSA Inga Gołowska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - Decyzją z dnia ............ Kierownik Filii Nr ...... Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. powołując się na przepisy art. 104, 107 i 108 K.p.a. oraz art. 3 ust.3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2004r. Nr 64 póz. 593 ze zm.), dalej zwaną "ustawą o pomocy społecznej", przyznał J.B. zasiłek celowy w kwocie 800 zł na remont instalacji grzewczej, a wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że z wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód uzyskiwany przez stronę nie przekracza kwoty 461 zł czyli ustalonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje zdaniem organu, że strona znajduje się w trudnej sytuacji bytowej. Nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Zasiłek przyznano na częściowe pokrycie kosztów remontu instalacji grzewczej, w szczególności wykonanie podstawowych praż naprawczych. Nie uwzględnił organ żądania strony co do przyznania zasiłku celowego według przedstawionego kosztorysu na remont instalacji, gdyż przekraczało to możliwości pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji J.B. domagała się jej uchylenia i przyznania zasiłku celowego w kwocie pokrywającej w całości koszty remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania tj. 4668 zł według przedstawionego kosztorysu. Podniosła, że jest bezrobotna, nie uzyskuje dochodów od 2003r. Jej trudna sytuacja jest wynikiem zaniedbań pracowników socjalnych. Ustawa o pomocy społecznej gwarantująca zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych jest naruszana przez organ. Zniszczono dorobek jej życia i zdrowie. Decyzją z dnia .........Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję l instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a i art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że spełnione są przesłanki do przyznania stronie zasiłku celowego o jakim stanowi art. 39 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Ustalono, że J.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu jednorodzinnym będącym przedmiotem współwłasności. Posiada dwóch pełnoletnich synów, z których jeden (J.) studiuje a drugi (K.) przebywa sporadycznie u matki, tylko nocuje. Ustalono dochód strony w kwocie 400 zł przy kryterium dochodowym wynoszącym 461 zł. W budynku odłączony jest gaz. Wskutek braku ogrzewania niesprawna jest instalacja wod-kan. i centralnego ogrzewania. Strona jest zadłużona w opłatach za energię elektryczną. W oparciu o te ustalenia podzielono pogląd organu l instancji, że strona spełnia przesłanki do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, lecz nie we wnioskowanym zakresie. Zwrócono uwagę, iż nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek ma być przyznany mają wpływ na wysokość świadczenia. Decydują także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podniesiono, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż na mocy wcześniejszych decyzji strona otrzymywała pomoc finansową. Jest to dowód na to, iż organ nie pozostaje obojętny wobec sytuacji życiowej strony. Nie oznacza to jednak, że wszystkie oczekiwania strony mogą zostać spełnione w pełnej wysokości. Zwrócono także uwagę na zapisy art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Akcentowano, na tle tego drugiego przepisu, że strona wnioskująca o pomoc społeczną, powinna również podjąć działania zmierzające do poprawy własnej sytuacji życiowej. Pomoc dorosłych synów, także w utrzymaniu należytego stanu technicznego domu rodzinnego, jest tą jaka strona ma prawo oczekiwać, a nawet wymagać. Przezwyciężenie trudnej sytuacji, to także dążenie do podjęcia pracy. Nawet pracy innej niż posiadane wykształcenie, albo pracy odbiegającej od ambicji zawodowych. Tymczasem J.B. nie zgadza się na podjęcie prac organizowanych przez pomoc społeczną. W tym kontekście zwrócono uwagę, że ustawa o pomocy społecznej daje organowi prawo odmowy przyznania pomocy w wypadku odmowy podjęcia przez stronę zatrudnienia. Wreszcie organ odwoławczy podniósł, że przyznany zasiłek celowy jest znacznej wysokości (800 zł) co nie oznacza, że pokrywa koszt remontu instalacji c.o. Wysokość świadczenia odpowiada możliwościom opieki społecznej, uwzględniając potrzebę innych osób korzystających z pomocy społecznej. Decyzja organu II instancji zwróciła też uwagę, że wydane rozstrzygnięcia nie stoją na przeszkodzie w wystąpieniu z kolejnym wnioskiem. Odwołanie strony już zawierało wniosek o przyznanie pomocy na remont instalacji wodnej i instalacji kanalizacyjnej. Winien on być traktowany przez organ l instancji jako nowy wniosek o przyznanie pomocy społecznej. W tym nowym zakresie żądania organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności i właściwym jest organ l instancji. W skardze sądowoadministracyjnej J.B. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1, art. 3 ust..3, art. 16 ust. 2 art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 9 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła w uzasadnieniu, że istnieje ustawowy obowiązek pomocy państwowych organów wobec osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Tymczasem poczynając od września 2004r., gdy syn strony wniósł o przyznanie rodzinie pomocy społecznej, organy a w szczególności MOPS w [...], naruszając zapisy ustawy nie udzielały jej odpowiedniej pomocy. Po przyznaniu zasiłku okresowego na 2 miesiące i braku pracy pozostała bez środków do życia. Brak dochodów spowodował brak ogrzewania mieszkania, awarię instalacji c.o. i zaległości za energię elektryczną. Sytuacja ta trwa kilka lat i znana jest pracownikom socjalnym, którzy nie zrobili nic celem zapobieżeniu szkodom materialnym w domu strony i przyznaniu rodzinie świadczeń na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Silne mrozy doprowadziły do zamarznięcia i uszkodzenia instalacji wodnej, kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, a kosztorys wstępny zniszczeń wskazuje na kwotę 4668zł, bez kosztów naprawy ścian i podłóg. W konsekwencji przebywania w takim domu uległo pogorszeniu zdrowie strony. Wstrzymano dostawę gazu i energii elektrycznej. W tych okolicznościach strona zarzuciła, że cele pomocy społecznej może spełnić tylko przyznanie pełnej kwoty na remont instalacji grzewczej i wod-kan, bo nie ma ona środków na "dofinansowanie remontu" ponad przyznane świadczenie. Odmienne ustalenia i wywody organu odwoławczego strona uznała jako naruszające zasady postępowania administracyjnego przewidziane w art. 7, 9, 10, 77 i 107 K.p.a. Końcowo strona skarżąca domagała się " usunięcia skutków awarii spowodowanej błędami w postępowaniu administracyjnym". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego strona skarżąca ubiegała się o przyznanie prawa pomocy. Przedłożyła między innymi zaświadczenie MOPS w [...] z dnia ..........2006r, w którego wynikało, że w 2003r nie przyznano jej żadnej pomocy, natomiast w kolejnych latach przyznano pomoc społeczną w kwocie 349,40 zł w 2004r, 1283,80 zł w 2005r. i 9365,50 zł od stycznia do października 2006r, czyli łącznie 10.998,70 zł. Na rozpoznanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszczono na wniosek strony dowód z akt II SAB/Kr 26/06 na okoliczność zawartych w niej dokumentów dotyczących sytuacji materialnej i osobistej strony oraz wyniku postępowania w sprawie o bezczynność organu w zakresie udzielenia pomocy społecznej od września 2003r. (vide: akta II SAB/Kr 26/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 póz, 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, a zatem zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która odprowadziła do wydania decyzji. W konsekwencji w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej.. Ponadto stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim rozpocząć wypada od wskazania zasad ogólnych uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej, jako instytucji polityki społecznej państwa, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 1 i 4 ustawy). Zasadą jest także, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej ( art. 4 ustawy). Wreszcie w myśl art. 7 ustawy o pomocy społecznej świadczeń udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu ubóstwa ( pkt. 1 ), bezrobocia ( pkt 4 ) lub zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej ( pkt 14 ). Warunkiem przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie tzw. kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej stanowi kwotę 461 zł. Prawo to, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy przysługuje przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Świadczeniem z pomocy społecznej jest miedzy innymi świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego ( art. 36 pkt 1 litera c ustawy). Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu ( art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że po spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, decyzja podejmowana przez organ administracji ma charakter uznaniowy. Zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje rozstrzygnięcie nie tylko o potrzebach wnoszącego podanie, ale także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. To wszystko zaś w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc społeczną i zgłoszonych przez te osoby żądań. Nie oznacza jednak, że organ administracji może podejmować decyzje w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 K.p.a. Kontrola uznania administracyjnego powinna polegać nie tylko na zbadaniu zachowania granic uznania, ale także na analizie postępowania dowodowego. Dotyczy to również realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego i wymienionych wyżej ogólnych zasad pomocy społecznej. Oceniając badaną skargę pod tym kątem Sąd nie stwierdził podstaw do usunięcia zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Co prawda uzasadnieniem organu l instancji nie zawiera pełnej oceny wymaganej wymienionymi przepisami, to jednak uchybienie to zostało wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji II instancji oparte zostało na właściwych ustaleniach faktycznych, a podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie oparto na prawidłowych przepisach prawa materialnego. W szczególności zaakcentować należy, że wyznacznikiem przyznawania i ustalenia wysokości zasiłku z pomocy społecznej jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony, lecz także możliwości finansowe organy pomocy społecznej (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r sygn. akt l SA 1649/93). Możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej są zawsze ograniczone. To ograniczenie jest prosta konsekwencją sytuacji budżetowej Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Środki te są zbyt skromne w stosunku do potrzeb. Musi zatem nastąpić na etapie ich dystrybucji weryfikacja zgłaszanych potrzeb i miarkowanie przyznawanych świadczeń. Zatem sytuacja budżetu Państwa i samorządów wprowadza swoiste rozwinięcie zasady pomocy społecznej przewidzianej w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tylko takie potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości pomocy społecznej MOPS w [...] nie są w tym kontekście nieograniczone. Limituje je ogromna liczba osób ubogich, niepełnosprawnych, bezdomnych, chorych i innych potrzebujących pomocy. Nie zawsze umieją one nie tylko właściwie wyartykułować, ale nawet zgłosić wniosek o pomoc. Takich ograniczeń nie ma po stronie J.B. ,. Mimo bezspornego bezrobocia, braku pomocy ze strony rodziny i trudnych warunków bytowych jest to osoba, która dysponuje potencjalnymi możliwościami do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć wypada, że z akt postępowania administracyjnego, w tym dokumentów złożonych przez samą zainteresowaną wynika, że jest osobą z wyższym wykształceniem ( psycholog, specjalista psychologii pracy), legitymującą się wieloletnim pedagogicznym stażem pracy, współwłaścicielką domu jednorodzinnego położonego w K. na 14 arowej działce gruntu, matką dwóch dorosłych synów winnych jej wsparcie w sytuacjach kryzysowych, nie wyłączając obowiązku alimentacyjnego w granicach nakreślonych art. 128 i nast. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sięganie po alimentację, ze strony dzieci wydaje się jednak rozwiązaniem ostatecznym w sytuacji, gdy skarżąca od organów państwa otrzymuje oferty podjęcia pracy. Nie przyjmuje ich jednak z uwagi na wysokość wynagrodzenia. Już ta ostatnia okoliczność dyskwalifikuje skuteczność skargi strony na tle wymienionych wyżej ogólnych reguł pomocy społecznej. Sąd jest jednak związany przepisem art. 134 § 2 P.p.s.a i uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku celowego nie było możliwe. Na koniec wypada podkreślić, że skarżąca tylko od stycznia do października 2006r. uzyskała pomoc społeczną w kwocie 9.365,50 zł, w tym większość w ramach zasiłków celowych. Oznacza to zatem wsparcie strony środkami znacznie przekraczającymi średnią pomoc dla innych osób potrzebujących. Dalsze zwiększanie pomocy społecznej dla J.B. oznaczałoby uszczuplenie środków budżetowych dla innych wymagających pomocy społecznej osób, w tym bezdomnych, sierot, osób niepełnosprawnych, osób w ciężkiej chorobie, ofiar przemocy w rodzinie, osób w rodzinach wielodzietnych, osób bezradnych opiekuńczo z uwagi na stan zdrowia i umysłu, uchodźców, itp. Taka sytuacja byłaby sprzeczna z celem i zasadami polityki społecznej. Celem pomocy społecznej, a zasiłków celowych w szczególności jest miedzy innymi pokrycie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W tym pojęciu miesi się dofinansowanie kwotą 800zł naprawy instalacji grzewczej. Pozostały koszt naprawy musi sfinansować strona. Ma ku temu możliwości i zdolności. Jej wykształcenie, staż pracy, umiejętności i stan zdrowia umożliwiają znalezienie pracy w warunkach wielkomiejskiej aglomeracji K. Tym samym strona spełniając postulat art. 4 ustawy (obowiązek współdziałania), zmierzać będzie do rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego zarzucanych skargą, Sąd z mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.