II SA/Kr 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 28 lutego 2019 roku znak: [...], Prezydent Miasta K. zezwolił [...] z siedzibą w K. na usunięcie 3 drzew (1 robinia akacjowa, 2 głogi dwuszyjkowe) z terenu dz. nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K., w terminie do 31 grudnia 2019 roku. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., kiedy to ustalono, że drzewa objęte wnioskiem są suche, zamierające. W oględzinach terenu i drzew brał udział pracownik posiadający wyższe wykształcenie kierunkowe [...] w zakresie ochrony środowiska. Równocześnie organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do dokonania nasadzeń zastępczych na terenie działki nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Od decyzji tej odwołanie złożyła L. B. - P.. W odwołaniu wskazała, że wniosek o usunięcie drzew był bezzasadny. Powodem wycinki jest jedynie fakt, iż drzewa przeszkadzają sąsiadowi, który ma dużą antenę satelitarną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., znak SKO. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktem prawnym, mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. - o ochronie przyrody, zwana dalej ustawą, a także kodeks postępowania administracyjnego, zwany dalej k.p.a. Art. 83 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że: "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 830/11: "W szczególności zaakceptować należy pogląd, iż przepis ten, normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy)." Przyjęcie zatem bezspornie uznaniowego charakteru tej decyzji oznacza, że jej wydanie winno być oparte o uprzednio rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzące do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 oraz 77 5 1 k.p.a.). Innymi słowy, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody, z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego, a rozważania te w oczywisty sposób muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Natomiast art. 125 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - o ochronie przyrody stanowi o przesłankach, w przypadku których zaistnienia może dojść do usunięcia drzewa lub krzewu. Są to kolejno: realizacja zadań uzasadnionych potrzebami ochrony przyrody; prowadzenie badań naukowych lub edukacja; racjonalna gospodarka; amatorski połów ryb; zbiór na własne potrzeby; prowadzenie akcji ratowniczej; ochrona bezpieczeństwa powszechnego; ochrona bezpieczeństwa sanitarnego i weterynaryjnego; ochrona życia i zdrowia ludzi; zapobieganie skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwanie. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał swą decyzję w sposób prawidłowy po zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Po pierwsze należy zauważyć, że w sprawie przeprowadzone były wszystkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dowody, a mianowicie była przeprowadzona analiza powodów usunięcia drzewa oraz przeprowadzono oględziny w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do usunięcia drzewa. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2019 roku przeprowadzonych na działce nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K. ustalono, że drzewa objęte wnioskiem są suche, zamierające. W oględzinach terenu i drzew, w której brał udział pracownik posiadający wyższe wykształcenie kierunkowe [...] w zakresie ochrony środowiska. Tak więc zasadne było wydanie decyzji zezwalającej Wnioskodawcy na usunięcie 3 sztuk drzew z terenu działki nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Równocześnie organ I instancji zobowiązał Wnioskodawcę do dokonania nasadzeń zastępczych na terenie działki nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Nasadzenia zastępcze wyznaczono w oparciu o obowiązek kompensacji przyrodniczej. Kolegium podkreśliło, że art. 83 c ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody stwierdza, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wskazane w przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu (ust. 4)" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/G1 210/17. LEX nr 2323176). Tak więc w tym zakresie decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2019 roku znak:[...], zezwalająca Zjednoczonej [...] z siedzibą w K. na usunięcie 3 drzew (1 robinia akacjowa, 2 głogi dwuszyjkowe) z terenu dz. nr [...] obr.[...], zlokalizowanej przy ul. [...] w K., w terminie do 31 grudnia 2019 roku jest także prawidłowa. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. B. - P.. Skarżąca wskazała, że wizja lokalna odbyła się w styczniu 2019 r., a więc poza okresem wegetacji, co podważa rzetelność oceny stanu drzew dokonanej w trakcie wizji. Podkreśliła, że wycinka drzew następuje na wniosek sąsiada, któremu zakłóca odbiór programu z anteny satelitarnej, a także to, że nie została powiadomiona o terminie wizji lokalnej. Zwróciła też uwagę na błąd w zapisie jej nazwiska oraz w zapisie nazwy ulicy (ul. A. C., a nie ul. [...]). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej zwana "ustawą"), a w szczególności art. 83 ust. 1, zgodnie z którym zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Zgodnie z art. 83b ust. 1, pkt. 7 i 8, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera miedzy innymi miejsce, przyczynę, termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu oraz rysunek, mapę (...) określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 83c ust. 1,3,4, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt. 4 i 10 ustawy, nie nalicza się opłat za usunięcie: 4) drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego; 10) drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W niniejszej sprawie, we wniosku z dnia 13 listopada 2018 r. o wyrażenie zgody na usunięcie drzew, SM [...] wskazała, że wnosi o wydanie zgody na usunięcie jednej akacji "o obwodzie pnia 161 cm, rosnąca od strony południowej przed oknami i balkonami mieszkańców. W dolnej części pnia drzewo jest prawdopodobnie mocno spróchniałe" oraz dwóch drzew o gatunku nieznanym, które "są uschnięte, rosną w zagęszczeniu innych drzew". W załączeniu do wniosku przedłożono mapę, na której zaznaczono odręcznie (czerwonymi krzyżykami) usytuowanie drzew przeznaczonych do usunięcia. Jednakże nie oznaczono, które z tych drzew to robinia akacjowa, a które to pozostałe dwa drzewa objęte wnioskiem. Na mapie tej (ani w żadnym innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy) nie oznaczono także choćby przybliżonej odległości akcji od budynku, któremu miałaby zagrażać. W aktach sprawy znajduje się również protokół z oględzin z dnia [...] 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (k.13-18). W protokole odnotowano, że dwa drzewa – których gatunek ustalono na głogi dwuszyjkowe – są całkowicie suche i obumarłe. Natomiast odnośnie akacji stwierdzono: "drzewo z bardzo dużą ilością posuszu, wypróchnienie pnia, ślady złamań i cięć konarów wypróchnienie oraz ubytek wgłębny u podstawy pnia, przez co statyka drzewa może być zagrożona, może stanowić zagrożenie dla osób i mienia." Na drugiej stronie protokołu odnotowano, że "oględziny odbyły się z udziałem przedstawiciela Rady i Zarządu Dzielnicy [...] oraz 3 mieszkańców, z których jedna osoba miała zastrzeżenia co do powodu usuwania robinii akacjowej". Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas oględzin nie została opisana, w tym w szczególności nie oznaczono akcji przeznaczonej do usunięcia na tych fotografiach, które przedstawiają kilka drzew. Nie oznaczono także dwóch pozostałych drzew. Ze zdjęć nie wynika także, aby dwa wnioskowane do usunięcia głogi dwuszyjkowe rosły "w dużym zagęszczeniu drzew" jak to wskazano we wniosku, albowiem ze zdjęć wynika, że w sfotografowanym terenie nie ma żadnego "dużego zagęszczenia drzew". Po tak przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, ze :" W związku z powyższym, zgodnie z art. 77 kpa oraz art. 7 kpa zobowiązującym organy administracyjne do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, organ orzekający stwierdza, iż z uwagi na zamieranie bądź całkowite obumarcie drzew, jak również znikome wartości przyrodnicze zasadne jest usunięcie ww. drzew. Przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło ustalić, że wymienione drzewa usuwane są z uwag na fakt iż: a) zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa wart. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (art. 86 ust. 1 pkt. 4 uop); b) obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomość (art. 86 ust. 1 pkt. 10 uop)." Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze zasadniczo kwestionuje zarówno fakt jak i powody wyrażenia zgody na usunięcie robinii akacjowej, a nie głogów dwuszyjkowych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, ani też z uzasadnienia decyzji organu I Instancji, zaakceptowanej w całości przez organ II Instancji, nie wynika, jaki był powód wycięcia drzew, a w szczególności wątpliwości te dotyczą robinii akacjowej. Z zacytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia decyzji wynika, że zgoda na usunięcie wszystkich trzech drzew spowodowana została obydwoma podanymi przez organ powodami (art. 86 ust. 1 pkt. 4 i 10 ustawy), jednak nie sposób dociec w jaki sposób uschnięte całkowicie, niewielkie głogi miałyby "zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń". O ile we wniosku wskazano, że powodem chęci usunięcia głogów jest to, że są to drzewa całkowicie uschnięte, o tyle powód usunięcia akacji w gruncie rzeczy został wyartykułowany w sposób, który nie uzasadnia twierdzenia, że drzewo to zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa wart. 49 § 1 Kodeksu cywilnego i/lub obumarło lub nie rokuje szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomość." Okoliczności tych nie potwierdziło także postępowanie dowodowe. Po pierwsze nie sposób z akt ustalić, o które drzewo (akację) dokładnie chodzi, gdyż na fotografiach jest ich co najmniej kilka i są do siebie podobne. Nie ustalono w jakiej odległości drzewo (akacja) znajdowało się od "istniejących obiektów budowlanych" którym miało zagrażać. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt. 8, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera między innymi rysunek, mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących na tej nieruchomości. Z załączonej do wniosku mapy, po zestawieniu jej z fotografiami znajdującymi się w aktach sprawy wynika niewiele, a w szczególności niemożliwe jest zweryfikowanie, o które konkretnie drzewo chodzi. Pomimo tego organ nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania tej okoliczności, ani nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie podczas oględzin w terenie. Z akt sprawy nie wynika także, że akacja "obumarła i/lub nie rokuje szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości". Rację ma skarżąca, że w okresie zimowym rzetelne ustalenie, że drzewo obumarło oraz, że ma dużo posuszu, nie jest oczywiste. Nie wystarczy w takiej sytuacji proste wskazanie, że w oględzinach uczestniczył pracownik wydziału, posiadający wyższe wykształcenie kierunkowe AGH z zakresu ochrony środowiska. A żaden inny dowód na tę okoliczność nie istnieje w przedłożonych sądowi aktach sprawy. Wątpliwości co do przyczyn usunięcia akacji zgłosił też jeden z mieszkańców biorących udział w oględzinach. Organ nie odnotował w protokole, na czym wątpliwości te polegały, ale zestawienie twierdzeń skarżącej, tak oględnie poczynionej adnotacji w protokole, oraz nie dającego usunąć tych wątpliwości zebranego materiału dowodowego wskazuje, że twierdzenia skarżącej co do rzeczywistych powód usunięcia robinii akacjowej nie są pozbawione podstaw. W szczególności, że skarżąca działa w sprawie nie w interesie własnym, ale w dobrze rozumianym interesie społecznym, dla dobra ogółu obywateli, w trosce o zapobieganie pochopnym decyzjom dotyczącym dobra publicznego, wspólnego tj. drzew, będących w mieście istotnym elementem przyrody. Na koniec należy odnieść się jeszcze do jednego twierdzenia zawartego w decyzji organu I Instancji, dotyczącego "znikomych wartości przyrodniczych" usuniętej akcji oraz stwierdzenia, że organ kierował się przy wydaniu decyzji "interesem społecznym i słusznym interesem obywateli". Z tak postawioną tezą kategorycznie nie można się zgodzić. Interes społeczny i interes obywateli jest w niniejszej sprawie tożsamy z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, określającym zasadę niepodległości państwa, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 74 Konstytucji w całości poświęcony jest bezpieczeństwu ekologicznemu i ochronie środowiska. Zgodnie z ust. 1, 2, 4: 1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. 2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. 4. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Art. 86 Konstytucji ustanawiający obowiązek dbałości o stan środowiska, stanowi, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przywołane wyżej wartości konstytucyjne rozwija między innymi właśnie ustawa o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 8 i 9 ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Zgodnie z ust. 2 pkt. 5 celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 tej ustawy stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, a także art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody, zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, a ustawodawca pozwala od zasady tej odstąpić w ściśle określonych przypadkach. Niewątpliwie z akt wynika, że akacja była drzewem dużym. W mieście jakim jest K., o znacznym stopniu zanieczyszczenia powietrza, zgoda na usunięcie każdego drzewa, szczególnie drzewa dużego, którego odtworzenie jest praktycznie niemożliwe w obecnych warunkach przyrodniczo – klimatycznych, winna być szczególnie ostrożnie wydawana, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zatem obowiązany przy pomocy wszelkich dostępnych środków dobowych, dokonać jednoznacznych ustaleń, czy (wycięta już w chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie) akacja była drzewem obumarłym, nie rokującym szans na przeżycie oraz czy rzeczywiście zagrażała i w jaki sposób "bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń"; a ustalenia swe organ obowiązany będzie zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.