II OSK 830/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "Przedsiębiorstwa [...]" Spółka jawna z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 764/10 w sprawie ze skargi "Przedsiębiorstwa [...]" Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Spółki jawnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., [...], Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu wniosku "Przedsiębiorstwa [...]" Spółka jawna z siedzibą w S. w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę z terenu działki nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...] drzew i krzewów kolidujących z budową stacji paliw, odmówił wydania zezwolenia. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, że strona w dniu [...] października 2009 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie z działki nr [...], położonej w Ś. przy ul. [...], drzew i krzewów z uwagi na fakt, iż kolidują one z planowaną budową stacji paliw. Do wniosku zostały dołączone akty notarialne Repertorium [...] numer [...] i [...] numer [...], wykaz drzew przewidzianych do usunięcia w zamian za nasadzenia, plan nasadzeń, szkic sytuacyjny z zaznaczonymi drzewami do usunięcia, uzgodnienia nasadzeń nowej zieleni oraz zgoda właściciela działki nr [...] - Firmy [...] Polska S.A. z siedzibą w K. na usunięcie zieleni rosnącej na terenie przedmiotowej działki. W toku postępowania administracyjnego, w dniu [...] stycznia 2010 r., D.B. złożył pismo stanowiące rozszerzenie wniosku z dnia [...] października 2009 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie bez naliczania opłat drzew i krzewów, wyrosłych po 1966 roku, tj. po uchwaleniu pierwszego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr [...]. Z uwagi na fakt, iż w ocenie organu wskazane uzasadnienie usunięcia zieleni z terenu działki nr [...] nie było wystarczające, organ wezwał wnioskodawcę o przedłożenie pozwolenia na budowę wraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W odpowiedzi na powyższe D. B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. podniósł, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody na wnioskodawcy nie ciąży ustawowy obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów pozwolenia na budowę oraz wniósł o uwzględnienie dokumentacji złożonej przez niego na etapie zakończonego uprzednio postępowania w sprawie wydania przyrzeczenia na usunięcie drzew i krzewów, pn. "Projekt zagospodarowania terenu stacji paliw". Prezydent Miasta Ś. w wyniku analizy przedmiotowego dokumentu stwierdził w uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., iż nie zachodzi potrzeba usunięcia całej zieleni z terenu działki nr [...]. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów powinno dotyczyć tylko tych z nich, które faktycznie wymagają likwidacji ze względu na planowana inwestycję. Nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym - pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem inwestycji, Prezydent nie mógł ustalić, które drzewa i krzewy kolidują z realizacją inwestycji, w konsekwencji czego winny zostać usunięte. Przedwczesne wydanie takiego zezwolenia (jeszcze nie wszczęto postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę) mogłoby doprowadzić do wycięcia drzew i krzewów, które w ogóle nie kolidowałyby z zamierzoną inwestycją. Tym samym, organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na wycinkę z terenu działki nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...] zieleni kolidującej z budową stacji paliw. W pozostałej części uzasadnienia decyzji, organ I instancji nawiązując do treści art. 84 i 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz planów zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. i 1994 r., informacyjnie wypowiedział swoje stanowisko odnośnie do opłat za usunięcie drzew i krzewów jakie ponosić będzie posiadacz nieruchomości. W dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik "Przedsiębiorstwa [...]" Spółka jawna z siedzibą w S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ś. Zaskarżonej decyzji zarzucił (1) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w niniejszej decyzji wyczerpującego i zgodnego z przywołaną regulacją uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, (2) naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że z przepisów prawa, dla potrzeb rozpoznania wniosku o usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości w związku z planowaną na niej inwestycją, wynika obowiązek uprzedniego przedłożenia prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji oraz (3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skoro z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. uchwalonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (uchwała nr 45/611/66) wynika, iż rejon Miasta Ś., w którym posadowiona jest działka nr [...] został oznaczony jako przemysł uciążliwy, strefa 560 m (H20PPV), to nie można przyjąć, iż teren ten jest przeznaczony na cele budowlane, a także (4) naruszenie art. 7 k.p.a. w kontekście zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w procesie wydawania decyzji oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji skutecznie odbierającej stronie prawo dysponowania własną nieruchomością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania "Przedsiębiorstwa [...]" Spółka jawna od decyzji Prezydenta Miasta Ś. utrzymało decyzję organu I instancji mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny ustalony przez organ I instancji oraz motywy rozstrzygnięcia tego organu. Następnie wskazało, że ochrona przyrody w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody polega na zachowaniu, równoważnym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a celem ochrony przyrody - stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 5 i 7 - jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, nadto kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Analizując przepisy ustawy, zdaniem Kolegium, można stwierdzić, że zgoda na usunięcie drzew i krzewów jest wyjątkiem od zasady zachowania drzewostanu. Oznacza to, że przepisy dotyczące zezwalania na usunięcie drzew i krzewów nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wskazuje także na to przepis art. 75 ust. 1 i 2 Prawa o ochronie środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Fakt, że art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody nakłada na wnioskodawcę jedynie obowiązek udzielenia ogólnej informacji dotyczącej przyczyny wycięcia drzew, nie oznacza, że organ nie może prowadzić innych dowodów wskazujących na konieczność usunięcia drzew i krzewów. Regulacja ta przesądza o minimalnej treści wniosku. Dla terenu objętego wnioskiem jest uchwalony Plan ten dla terenów zaplecza komunikacji samochodowej Ks zaleca wprowadzenie nasadzeń zieleni niskiej i zadrzewień (§ 136 ust. 2), a dla terenu, na którym posadowiona jest działka nr [...] ustala zasady gospodarowania stanowiąc: 1) dopuszczalny maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy PZ = 0,2; 2) dopuszczalny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy IZ = 0,3; 3) minimalny wskaźnik powierzchni zielonych i nieutwardzonych TZ = 0,3; 4) dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy 2 kondygnacje, lecz nie więcej niż HZ = 9,0 m n.p.t; 5) zabudowa w formie obiektów wolnostojących, wkomponowanych w zieleń; 6) wzdłuż ulicy konieczność wprowadzenia elementów zagospodarowania terenu (murki, żywopłot) podkreślających granice kwartału zabudowy; 7) zaleca się zastosowanie nawierzchni z elementów drobnowymiarowych. W rozpatrywanej sprawie Kolegium wskazało, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Ś. Nr XX/158/2004 z dnia 19 lutego 2004 r. - Dz. Urz. Województwa Zach. Nr 22, poz. 425) terenu pod budownictwo nie oznacza, że wszelkie wartości przyrodnicze nie podlegają ochronie. Trafnie więc wskazano na konieczność posiadania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, bo tylko na tej podstawie można będzie ustalić czy rzeczywiście konieczne jest usunięcie wszystkich drzew i krzewów. Kolegium uznało za niezasadny, podniesiony w odwołaniu, zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem uzasadnienia. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem uzasadnienie sporządzone zgodnie z treścią tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że z punktu widzenia pozwoleń na usuwanie drzew i krzewów, najważniejsze jest wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi. Stwierdziwszy, iż orzeczenie w przedmiocie usunięcia drzew ma charakter uznaniowy, wskazał na konieczność kierowania się ogólnymi wskazanymi w k.p.a., a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7 k.p.a. ). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę z terenu działki nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...], zieleni kolidującej z budową stacji paliw nie nosi cech dowolności. Organ ten szczegółowo ustalił stan faktyczny i rozważył okoliczności sprawy, wziął pod uwagę wyżej wymienione cele i założenia ustawodawcy, i wskazał przekonywujące argumenty przemawiające za oddaleniem wniosku. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo [...] Spółka jawna z siedzibą w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pełnomocnik Spółki zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez zaaprobowanie i uznanie za prawidłowy w procesie stosowania prawa faktu, iż Prezydent Miasta Ś. w istocie zaniechał wskazania w motywach skarżonej decyzji organu I instancji wyczerpującego i zgodnego z wyżej przywołaną normą uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji tego organu, która nie zawiera wskazania faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez zaaprobowanie i uznanie za prawidłowy w procesie stosowania prawa faktu, iż Prezydent Miasta Ś. w istocie zaniechał wskazania w motywach skarżonej decyzji organu I instancji należytego uzasadnienia prawnego skarżonego rozstrzygnięcia, oczekiwanego w zgodzie z wyżej przywołaną normą. 3. naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), poprzez niczym nie uzasadnione przyjęcie, iż z przepisów prawa, dla potrzeb rozpoznania wniosku o usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości w związku z planowaną na niej inwestycją, da się wywieść normę, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji ma dla tego wniosku charakter prejudykatu, podczas gdy z wyżej przywołanych przepisów prawa, ani też z żadnych innych, wniosku takiego wywieść nie sposób. 4. bezkrytyczne zaaprobowanie błędu, jaki w ustaleniach faktycznych poczynił organ I instancji, polegającego na dowolnym i nieopartym na jakichkolwiek kryteriach - ni logicznych, ni prawnych - przyjęciu, iż skoro z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zatwierdzonego uchwałą nr 45/611/66 przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie wynika, iż rejon Miasta Ś., w którym leży nieruchomość należąca do strony, oznaczony został symbolem H20PPV - przemysł uciążliwy strefa 50 metrów, to nie można przyjąć, iż teren ten jest przeznaczony na cele budowlane, podczas gdy naturalne, oczywiste i jedynie uprawnione jest twierdzenie, iż realizacja przemysłu ciężkiego na terenie nieruchomości każdorazowo musi wiązać się z posadowieniem na niej obiektów budowlanych w rozumieniu art. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. 5. pominięcie przy wydawaniu decyzji szeregu zarzutów strony, podniesionych w jej odwołaniu, co rodzi zarzut nierozpoznania wszystkich aspektów sprawy i stanowi jednocześnie obrazę art. 7 i 8 k.p.a. 6. zaaprobowanie dokonanego przez organ I instancji naruszenia, wynikającej z art. 7 k.p.a., zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w procesie wydawania decyzji, wyrażającego się w: (a). nieprawidłowej ocenie ustalonych w sprawie faktów prawotwórczych poprzez przyjęcie, iż zaznaczona w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego funkcja przemysłu uciążliwego nie usprawiedliwia sama w sobie posadowienia na tej nieruchomości obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, podczas gdy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych, a w braku planu szczegółowego, plan ten, ze względu na niski stopień szczegółowości – może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego; (b). zaniechaniu rozważenia wniosku strony w kontekście tak jej interesu, jak i interesu publicznego przy niezbędnym założeniu, iż ani przepisy ustawy o ochronie przyrody ani żadne inne przepisy nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości. 7. naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez zaaprobowanie wydania przez organ I instancji decyzji, skutecznie odbierającej stronie prawo dysponowania własną nieruchomością na cele zgodne z tymi, które przewidziano w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że analizując prawidłowość wydanej w niniejszej sprawie decyzji uznaniowej uwzględnić należy cel uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy. Cel ten wynika z unormowań - art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 5 pkt 27, art. 83, art. 85 i 88, art. 85 ust. 1 i 2, art. 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ochrona drzew przewidziana w ustawie jest zatem ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia inny drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wskazano, iż wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Organ ten szczegółowo ustalił stan faktyczny i rozważył okoliczności sprawy, wziął pod uwagę wyżej wymienione cele i założenia ustawodawcy i wskazał przekonywujące argumenty przemawiające za odmownym załatwieniem wniosku. Dla oceny czy koniecznym jest wycięcie konkretnego drzewa lub krzewu niezbędne jest dokonanie analizy czy te konkretne drzewa lub krzewy uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji. Aby dokonać takiej oceny niezbędnym jest zapoznanie się z kształtem planowanej inwestycji, co w niniejszej sprawie nie do końca było możliwe, albowiem we wniosku skarżąca spółka wskazała jedynie, że drzewa kolidują z projektem zagospodarowania terenu i wymaganiami bezpieczeństwa planowanej inwestycji, następnie potwierdzając powyższe projektem zagospodarowania terenu, sporządzonym w skali 1:500, na którym przedstawione jest jedynie położenie obiektów budowlanych wymienionych w 12 pozycjach, bez wskazania ciągów komunikacyjnych i innych instalacji niezbędnych do funkcjonowania stacji paliw. Zarzuty skarżących dotyczące bezzasadnego naruszenia ich interesu jako właścicieli nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie. Norma art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z samej swej istoty stanowi ograniczenie przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości. Wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel ustawy jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. Oceny wymagała więc waga interesu właściciela nieruchomości domagającego się wydania zezwolenia. Ocena tego interesu ma istotne znaczenie, ważny interes strony (w tym interes ekonomiczny), może bowiem w konkretnej sprawie przemawiać za udzieleniem mu prymatu nad uzasadnionym interesem społecznym. W każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. Organ dokonał negatywnej oceny wniosku strony, uznając, że brak właściwego uzasadnienia wycinki drzew i krzewów umniejsza wagę interesu indywidualnego stanowiącego podstawę wniosku o wydanie zezwolenia. Brak było w tej sytuacji podstaw do uznania, iż organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego był zobligowany do uwzględnienia wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zrealizowały wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy upoważnienie do działania w granicach uznania administracyjnego, właściwie rozważyły zarówno przesłankę interesu wnioskodawców, jak i interesu publicznego, a następnie rozstrzygnęły konflikt tych interesów na korzyść drugiego z nich, wskazując okoliczności, przemawiające za takim rozwiązaniem. Nie można mówić też o naruszeniu przez organy art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), poprzez niczym nie uzasadnione przyjęcie, iż z przepisów prawa, dla potrzeb rozpoznania wniosku o usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości w związku z planowaną na niej inwestycją, da się wywieść normę, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji ma dla tego wniosku charakter prejudykatu. Rację należy przyznać skarżącej spółce, iż żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie stanowi o konieczności posiadania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym by móc się ubiegać o zezwolenie na wycięcie drzew, jednakże tylko konkretne uzasadnienie każdego przypadku wycięcia drzewa może stanowić podstawę do przyznania interesowi strony prymatu nad wynikającym z ustawy o ochronie przyrody interesem społecznym. W takiej sytuacji najlepszym uzasadnieniem może być właśnie pozwolenie na budowę, choć nawet uzyskanie pozwolenia na budowę w szczególnych przypadkach może nie zagwarantować uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. Zgodnie z art.75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bezsprzecznie więc pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym może być dowodem w sprawie o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Sąd I instancji wskazał, że błędne jest stanowisko organu I instancji warunkujące wydanie zezwolenia od przedłożenia pozwolenia budowlanego wraz z projektem, to jednak stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, choć nie do końca spójne, wyraźnie wskazuje przesłanki jakie przemawiają za tym aby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew możliwy był wgląd w projekt budowlany stanowiący podstawę wydania pozwolenia na budowę. W świetle zakresu rozstrzygnięcia organu – odmowa zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów – zarzuty strony podniesione w skardze w punktach 4 – 5, Sąd pominął przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, gdyż dotyczą one kwestii co prawda zamieszczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, ale o charakterze informacyjnym, dotyczących sposobu i trybu wykonania decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i krzewów związanego z naliczaniem stosownych opłat, natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odbierającej stronie prawo dysponowania własną nieruchomością na cele zgodne z tymi, które przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie chybiony w zetknięciu z wymogami ustawy o ochronie przyrody. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika Przedsiębiorstwo [...] Spółka jawna w S., zaskarżając powyższy wyrok i na mocy art. 174 p.p.s.a.. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowały bezpodstawne oddalenie skargi, a mianowicie: a.) art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie podczas kontroli legalności działania administracji publicznej i zaniechanie merytorycznej oceny postępowań organów obu instancji i wydanych w ich wyniku decyzji, w sytuacji gdy organy te naruszyły art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego nie zgromadziły wyczerpująco materiału dowodowego, nie dokonały jego należytej oceny, a co za tym idzie nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego; b.) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia co do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w skardze, co spowodowało wydanie orzeczenia niepełnego; c.) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ś. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, mimo, że zapadły one z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i nosiły cechy dowolności, a nadto z naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a., albowiem Organ I instancji był uprawniony na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego rozpoznać wniosek strony przynajmniej w części. II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a). art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez przyjęcie z jednej strony, że przepis ów przedstawia zamknięty katalog obowiązkowych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów i wymaganych od strony dowodów, z drugiej zaś wywodząc jednak, że strona była zobowiązana samodzielnie, bez inicjatywy Organu I instancji przedstawić inne dodatkowe dowody i informacje uzasadniające owego zezwolenia; b). art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) poprzez zaaprobowanie wydania przez organy decyzji, skutecznie odbierających stronie prawo dysponowania własną nieruchomością na cele zgodne z tymi, które przewidziano w ogólnym planie zagospodarowanie przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do uchybień organu I instancji w zakresie ustaleń dowodowych oraz do nieuprawnionego żądania złożenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zakres inwestycji mógł być ustalony na podstawie innych dowodów. Podniósł także, iż to nie na stronie ciąży obowiązek wyręczania organu w tym zakresie. Zgadzając się, iż decyzja zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów ma charakter uznaniowy, wskazał na pominiecie przy jej podejmowaniu ogólnych zasad prawa. Wskazał także na niepełność uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz na nieuprawnione przyjęcie przez organy związku treści planu zagospodarowania przestrzennego z treścią art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego, zaś w razie uznania, że wyartykułowane w treści niniejszej skargi kasacyjnej podstawy skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, o uchylenie skarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 roku i uchylenie jej w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] lutego 2010 roku i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje, na rzecz strony, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Skarga kasacyjna, podnosząca zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadna. Niezasadne są w szczególności zarzuty naruszenia prawa materialnego, odwołujące się do treści art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazanej błędnie w podstawach (s. 3) oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 10) jako ustawa o planowaniu przestrzennym. Naruszenie prawa przy obu zarzutach upatrywane jest w ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu, bez wskazania ani w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, w jakim kontekście oba, określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rodzaje uchybień, łączą się ze sobą w ramach tych konkretnych naruszeń. W przypadku bowiem podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych postaciach, istotne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, niemniej utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania autora skargi w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest odwołania się do form poszczególnych postaci naruszeń prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Nie określa także na czym polega w jego ocenie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W ogóle, argumentacja jurydyczna, zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest skromna, biorąc pod uwagę objętość skargi kasacyjnej oraz wagę, jaką przypisał tym argumentom Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 15-20). W odniesieniu do art. 83 ustawy o ochronie przyrody (s. 7) autor odnosi się do składników postępowania dowodowego, nie nawiązując właściwie do treści samego przepisu, powołanego ponadto bez odniesienia się do konkretnych jednostek redakcyjnych. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (s. 10-11 skargi kasacyjnej), wskazanej jako ustawa o planowaniu przestrzennym, autor skargi powiązał je z ogólnikowo wyprowadzonym twierdzeniem o odebraniu przez decyzje administracyjne skarżącemu prawa dysponowania własną nieruchomością na cele przewidziane w planie miejscowym, czemu nie towarzyszyło nie tylko wskazanie na istotę tego odebrania prawa, ale też wyjaśnienie związku tego naruszenia przez organy administracji z zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Skład Orzekający NSA podziela stanowisko Sądu I instancji w odniesieniu do wykładni art. 83 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności zaakceptować należy pogląd, iż przepis ten, normujący udzielenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na wniosek jej posiadacza, kreuje swobodę decyzyjną co do udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Nie określając żadnych szczegółowych przesłanek, uwzględnienie których warunkowałoby możliwość udzielenia takiego zezwolenia, nakłada na organ administracji obowiązek wzięcia pod uwagę, obok ogólnych wskazówek aksjologicznych (interesu i słusznego interesu strony), celu regulacji, określonych w rozdziale 1 ustawy o ochronie przyrody (zwłaszcza w art. 1, art. 2 czy art. 5 pkt 27 tej ustawy). Wykładnia art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy w świetle argumentacji celowościowej pozwala na zakreślenie granic wspomnianej wcześniej swobody decyzyjnej. Prawidłowo w tym kontekście Sąd I instancji związał wymóg udzielenia tego zezwolenia przy uwzględnieniu powyższych celów z ustaleniem rodzaju i charakteru planowanej inwestycji, tak, aby zakres zezwolenia, a w konsekwencji wycinki drzew lub krzewów, nie przekraczał niezbędnych rozmiarów w stosunku z jednej strony do celów ochrony przyrody, a z drugiej – do planowanej zabudowy. Stąd zasadne jest wiązanie wymogu ustalenia powyższego zakresu z uzyskaniem od inwestora wiarygodnych informacji na temat planowanej budowy. Trafnie zaakceptowane zostało przez Sąd I instancji stanowisko organu administracji, iż takich informacji dostarcza projekt budowlany, który w sposób wiążący (w przeciwieństwie do innych materiałów) określa zakres planowanej inwestycji umożliwiający określenie projektowanego zagospodarowania działki oraz racjonalnego zakresu wycięć drzew i krzewów. Niezależnie zatem od braku normatywnie określonego obowiązku posiadania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym w ramach ubiegania się o zezwolenie na wycięcie drzew, a także od wskazanych przez Sąd I instancji uchybień organu pierwszej instancji w zakresie żądania samego pozwolenia na budowę (s. 20-21 uzasadnienia wyroku), odwołanie się do związku określenia zakresu tego zezwolenia z treścią projektu budowlanego było zasadne w kontekście wymogów wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stąd zasadnie organ wezwał do przedstawienia tego projektu, co oznacza tym samym, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w ramach zarzutu IIa (s. 3 skargi), nie wiązało się to z samodzielnym zobowiązaniem strony do przedstawiania bez inicjatywy organu innych dodatkowych dowodów i informacji, uzasadniających udzielenie tego zezwolenia. W ocenie składu Orzekającego NSA, wymogi powyższe wymagają dodatkowego odwołania się do konstytucyjnej zasady ochrony środowiska (art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP), wzmacniającej potrzebę ustalenia precyzyjnego zakresu wycinki drzew i krzewów. Ponadto, podkreślenia wymaga, iż w sytuacji, gdy nieokreślone są w przepisach prawnych szczegółowe przesłanki odnośnie do merytorycznej podstawy decyzji administracyjnej, niezależnie od konieczności powiązania treści tej decyzji z dającymi się normatywnie uzasadnić celami regulacji, właśnie precyzyjne i wszechstronne ustalenie podstaw faktycznych nabiera znaczenia zasadniczego dla prawidłowości podjętej decyzji. W tym kontekście należy zatem upatrywać funkcję rozwiązania wyrażonego w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczającego jako dowód wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Takim wyjaśnieniem w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego jest ustalenie zakresu inwestycji, natomiast środkiem dowodowym – dokument w sposób wiarygodny określający zakres inwestycji. Kwestie ustalania stanu faktycznego stały się przedmiotem jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w którym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (bez wskazania zarówno w podstawach jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej litery powyższego punktu) powiązano z brakiem uchylenia decyzji administarcyjnych, mimo że w ocenie strony skarżącej zapadły one z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Także ten zarzut nie doczekał się rozwinięcia w uzasadnieniu, bowiem na s. 6-7 autor skargi kasacyjnej, już nie powołując tych przepisów k.p.a. (nawet poprzez ich wymienienie w sposób szeregowy, jak to miało miejsce w podstawach skargi) podniósł jedynie, iż skala tych naruszeń była tak znaczna, że powinna prowadzić do uchylenia decyzji. Same naruszenia, których miałby nie zauważyć Sąd I instancji, nie zostały natomiast precyzyjnie wskazane. Dotyczy to także powiązanego z tym zarzutem wskazania na naruszenie art. 104 § 2 k.p.a., odnoszącego się do działań organu a nie Sądu I instancji w kontekście wskazania, iż zgromadzone dowody pozwalały na podjęcie decyzji w warunkach możliwości weryfikacji kolidowania drzew i krzewów z planowaną inwestycją. Także w tym przypadku brak jest (s. 6-7 skargi) szczegółowego określenia tych dowodów. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odwołujące się do naruszenia przepisów postępowania. Rozwinięty w uzasadnieniu skargi (s. 7-10) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. akcentuje niepełny charakter zaskarżonego orzeczenia, przy czym argumentacja koncentruje się na charakterze planu miejscowego, przeznaczenia w nim terenu na którym planowana jest inwestycja, na realizację celów przemysłowych, co wiąże się z celami budowlanymi, o którym mowa w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Korzysta przy tym z orzeczenia NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. (II OSK 1860/08), dotyczącego wyrobisk górniczych i z tym wiąże pojęcie celu budowlanego oraz kwestię zwolnień z opłat za usuwanie drzew i krzewów, co nie ma bezpośredniego związku z rozpatrywaną sprawą. Argumentacja przedstawiona w tym fragmencie skargi kasacyjnej (s. 10) jest nieistotna dla kontroli kasacyjnej o tyle, że kwestia posadowienia na przedmiotowym terenie obiektu budowlanego nie wpływała w żadnym zakresie na rozstrzygnięcie co do zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, które notabene było rozważane w świetle planowanej i w żaden sposób nie kwestionowanej inwestycji strony skarżącej. Tym bardziej nie może to się wiązać z jakimkolwiek wynikaniem z takiego planu dopuszczenia jedynie tymczasowości istnienia roślinności wyrosłej na terenie objętej planem, co miałoby wpływać na brak jej ochrony. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji publicznej i zaniechanie oceny tych działań w kontekście dokonanych przez te organy naruszeń art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Także w tym przypadku przepisy podane zostały jedynie w szeregowym wyliczeniu oraz nie doczekały się odrębnej argumentacji w świetle ustaleń organów w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Ustalenia faktyczne natomiast wiążą się z analizowaną już wyżej kwestią zasadności żądania przez organ od inwestora projektu budowlanego na gruncie art. 83 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w kontekście ustalenia treści decyzji zezwalającej na wycięcie drzew i krzewów. Autor skargi kasacyjnej nie wiąże jednak bezpośrednio tej kwestii ze wskazanymi przepisami p.p.s.a. oraz p.u.s.a. (poprzestając jedynie na ich wymienieniu), nie konfrontując tego zarzutu z modelem sądowej kontroli administracji, określonej w tych przepisach, na co wskazywałaby treść zarzutu, określona w podstawach skargi kasacyjnej. Ubocznie należy także wskazać, iż w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej w związku z prezentacją zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie została zaprezentowana argumentacja dotycząca możliwego istotnego wpływu uchybień na treść rozstrzygnięcia. Nie spełnia to wymogu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., na gruncie którego zamierzony skutek może odnieść jedynie wskazanie na takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania zarzutów, niemniej ogranicza ich skuteczność w ramach kontroli kasacyjnej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.