II SA/Kr 807/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r, znak : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 7 marca 2021 r. S. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie w ramach dostępu do akt postępowania kserokopii wniosku wraz z załącznikami dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa garaży podziemnych i miejsc postojowych naziemnych w ramach zamierzenia pn. "budowa budynku wielorodzinnego (d) wraz z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...]. ewid. N. H. przy ul. [...] w K.", z wniosku [...] sp. z o.o. s. komandytowa. W odpowiedzi na wniosek organ I instancji pismem z dnia 16 marca 2021 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi wskazując, że zapewnienie stronie postępowania możliwości przesłania wymienionych dokumentów przekracza możliwości techniczne i organizacyjne ze względu na obszerny materiał i wykracza poza obowiązek organu wynikający z art. 73 § 1 k.p.a. Poinformowano, że dokumenty mogą zostać przesłane na wskazany adres elektroniczny, a ponadto z aktami można zapoznać się w siedzibie organu. Pismo to zostało wnioskodawcy doręczone dnia 22 marca 2021 r., a dnia następnego S. J. wniósł "odwołanie" od pisma z dnia 16 marca 2021 r. wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jako nieprawidłowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 maja 2021 r., znak [...] - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. J. od pisma wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2021 r. w przedmiocie dostępu do akt sprawy. W jego uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2021 r. należy traktować, jako postanowienie w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., a w konsekwencji pismo S. J., jako zażalenie na to postanowienie. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W utrwalonym stanowisku sądów administracyjnych wskazuje się, że z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy. Wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. W tym pierwszym przypadku, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione (strona nie może ich przeglądać, sporządzać z nich notatek lub odpisów albo nie wykazała ważnego interesu, aby żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów), to powinien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nieudostępnienie akt w takim wypadku i brak odmowy ich udostępnienia wyrażonej w procesowej formie może być przez stronę kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie. Jeżeli natomiast organ nie odmawia stronie udostępnienia akt sprawy, umożliwia ich przeglądanie i wykonywanie przez stronę notatek i odpisów we własnym zakresie, lecz nie akceptuje żądanej przez stronę formy ich udostępnienia, to nie ma obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. II OSK 104/10, wyrok NSA z 9 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1125/16). Zdaniem organu - z powyższego wynika, że przedmiotowe pismo, w którym organ tłumaczy, że nie może przesłać stronie kopii żądanych dokumentów, lecz może je udostępnić albo w siedzibie organu albo ewentualnie drogą elektroniczną nie stanowi postanowienia o odmowie dostępu do akt. W konsekwencji pismo S. J. nie może być traktowane, jako zażalenie na to postanowienie. S. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisane wyżej postanowienie SKO oraz poprzedzające je pismo Prezydenta Miasta K., domagając się ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że złożył na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wniosek o dostęp do akt postępowania poprzez wydanie przez organ kopii dokumentu, który zainicjował postępowanie — tj. wniosku wraz z załącznikami dot. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego przedsięwzięcia. Następnie organ I instancji pismem z dnia 16 marca 2021 powiadomił, że wniosek o taki dostęp nie może zostać spełniony, odmawiając tym samym wydania dokumentu. Jednocześnie organ nie wydał postanowienia spełniającego kryteria przewidziane przepisami. Działaniem takim organ I instancji w ocenie skarżącego naruszył art 74 § 2 k.p.a. jak również art. 124 § 1 oraz § 2 k.p.a, gdyż pismo skierowane do strony, pomimo, iż powinno przybrać formę postanowienia — niewątpliwie zawiera odmowne rozstrzygnięcie organu co do wniosku skarżącego o dostęp do akt postępowania, nie zawiera jednak jakichkolwiek innych niezbędnych elementów przewidzianych dla postanowienia, m in.: powołania podstawy prawnej, jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również pouczenia. Jednocześnie organ nie odniósł się w żaden w merytoryczny sposób do wniosku skarżącego ani obowiązującej wykładni art 73 k.p.a. (m.in. wyrażonej w uchwale NSA). Przedmiotowe braki uniemożliwiły skarżącemu poznanie motywów działania organu oraz ich skuteczne zaskarżenie. W ocenie skarżącego przyjąć należy, iż decyzja organu stanowi postanowienie (gdyż zawiera w sobie rozstrzygnięcie wniosku strony) pomimo braku pozostałych elementów przewidzianych przepisami k.p.a. gdyż stanowisko mógł wyrazić organ I instancji w zakresie wniosku skarżącego jedynie w takiej formie. Zaznaczono, że jednocześnie organy całkowicie pominęły wynikającą z uchwały NSA (I OPS 1/18) wykładnię, w myśl której prawo dostępu do akt postępowania obejmuje również prawo żądania przez stronę postępowania wydania kserokopii akt sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że pismo organu I instancji, w którym tłumaczy, że nie może przesłać stronie kopii żądanych dokumentów, lecz może je udostępnić albo w siedzibie organu albo ewentualnie drogą elektroniczną nie stanowi postanowienia o odmowie dostępu do akt. W konsekwencji pismo S. J. nie może być traktowane, jako zażalenie na to postanowienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Jak stanowi art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2021r, poz. 735) § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 1b. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. (art. 74 § 2 k.p.a.) Zgodnie z art. 124 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. (§ 2) Pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2021 r informujące skarżącego o treści i rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a., wbrew twierdzeniom skargi nie zawiera cech postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co prawidłowo ocenił organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie. W piśmie brak wyraźnego rozstrzygnięcia (osnowy - sentencji), które jest istotnym elementem każdego postanowienia. Z jednoznacznej treści pisma wynika, że stanowi ono jedynie informację skierowaną do skarżącego, że czynność polegająca na przesłaniu kserokopii wniosku wraz z załącznikami przekracza możliwości techniczne i organizacyjne organu oraz wykracza poza obowiązek z art. 73 § 1 k.p.a. Jednocześnie informuje, że dokumenty mogą zostać przesłane drogą elektroniczną , a także można się z nimi zapoznać w siedzibie Wydziału. Pismo nie stanowi o odmowie dostępu do akt sądowych. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać. W tych okolicznościach trafnie zauważa organ II instancji, że skoro w sprawie nie zostało wydane postanowienie, to stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jedynie wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia Niedopuszczalne jest zażalenie (odwołanie) od czynności organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Pismo z dnia 16 marca 2021 r nie zawiera wyraźnie określonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł rozpoznać zażalenia (odwołania) i prawidłowo stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wbrew stanowisku skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło żadnego z zarzucanych skargą przepisów prawa. Organ nie ma bezwzględnego obowiązku sporządzania na wniosek strony notatek, kopii i odpisów materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Jak trafnie wskazuje organ na podstawie ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - istotne jest aby odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. To organ decyduje, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z ustawowego obowiązku udostępnienia akt stronie, w zależności od możliwości technicznych i organizacyjnych. Co najistotniejsze, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione (odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów), to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nieudostępnienie akt i brak odmowy ich udostępnienia wyrażonej w procesowej formie może być przez stronę kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie. Takie stanowisko nie narusza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2018 r., I OPS 1/18 ( ONSAiWSA 2019/1/1), podjętej celem dostosowania wykładni art. 73 § 1 k.p.a. do postępu technologicznego, zgodnie z którą - w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Jak wskazał NSA - takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W piśmie informującym z dnia 16 marca 2021 r organ jednoznacznie wskazał, że zapewnienie przesłania kopii wniosku wraz z załącznikami przekracza możliwości techniczne i organizacyjne organu (ze względu na obszerny materiał) a udostępnienie akt może nastąpić drogą elektroniczną, a także można się z nimi zapoznać w siedzibie Wydziału. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.