I OSK 1125/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 398/15 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 398/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku i akt sprawy. T.G. (dalej: skarżąca; zainteresowana; strona skarżąca) w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie tego pisma procesowego. WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15 rozdzielił na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) przedmiotowe pismo, o czym powiadomił skarżącą, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15. Sąd I instancji stwierdził, że T.G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Przedstawiając odpowiedź Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ) na skargę w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 398/15, Sąd I instancji wskazał, co następuje. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] udzieliło skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. w piśmie zbiorczym z dnia [...] marca 2014 r. Pismo to zostało jej skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2014 r. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącej. WSA w Warszawie, przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, stwierdził, że T.G. "w dniu [...] lutego 2014 r. wystosowała pismo do Ośrodka Pomocy Społecznej zatytułowane »wniosek«". Wniosek ten w ocenie Sądu nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu jest to "»zwykła« korespondencja z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w której skarżąca jak w wielu innych pismach składanych do ośrodka wyraża swoje niezadowolenie z jego pracy oraz zwraca się o wydawanie kserokopii składanych przez nią dokumentów oraz udzielanie jej informacji". Sąd uznał, że skoro przedmiotowy wniosek nie wszczynał sprawy administracyjnej, to nie sposób mówić o bezczynności organu w związku z jej niezakończeniem. Sąd "jedynie na marginesie" zwrócił uwagę na to, że na powyższy wniosek organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2014 r., które zostało jej doręczone w dniu [...] marca 2014 r. Przy takiej argumentacji Sąd na podstawie art. 151 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie T.G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego dla strony z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w granicach skargi, tj. przez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach oparcia wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienia w całości akt administracyjnych, jak również przy braku analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności – i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania, - zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie niewątpliwie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy poprzez niesłuszne oddalenie skargi. Pełnomocnik podniósł, że "przedmiotem niniejszej sprawy powinno być rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta [...] odnośnie całości złożonego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Pełnomocnik stwierdził, że zainteresowana w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżyła bezczynność organu, która dotyczyła nie tylko niezadowolenia z pracy organu, ale i wydawania z akt sprawy składanych przez stronę pism oraz uzyskania informacji, zaś w treści wniosku strona wnosiła między innymi o wydanie z akt sprawy kserokopii pism dotyczących odpowiedzi ośrodka na złożone przez skarżącą wnioski. Pełnomocnik przedstawił pogląd prawny, że sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt, bowiem przepis art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy; tym samym, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji; problem może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatności za powyższe. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził również, że "jakakolwiek przyczyna uzasadniająca odmowę umożliwienia powyższego" winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 74 k.p.a., tym samym nie zgodził się ze stwierdzeniem WSA w Warszawie, że wniosek skarżącej się nie wszczynał sprawy administracyjnej. Zdaniem pełnomocnika, powyższe wskazuje na to, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność organu, pomimo że nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, pominął kwestie podnoszone przez skarżącą; potraktował je wybiórczo, rozpoznając tylko niektóre z nich przy jednoczesnym pominięciu pozostałych. W ocenie pełnomocnika, Sąd niewątpliwie nie orzekł w granicach danej sprawy, "czym naruszył powyżej wskazane przepisy". Co do drugiego zarzutu kasacyjnego pełnomocnik argumentował, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie wziął w ogóle pod uwagę skargi i wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji zamiast wnikliwego zbadania sprawy na podstawie aktach sprawy, powtórzył jedynie wskazania i ustalenia stanu faktycznego zawartego w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd wprawdzie dokonał kontroli legalności działalności organu, jednak nastąpiło to w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach, co stanowi naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzące do niesłusznego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym (przytoczonych w podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się one zasadne. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.), jednakże przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. zostało jednakże powiązane z powołanymi w podstawach skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., co finalnie okazało się skuteczne. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępny jw.). Natomiast dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie pomimo wstępnego dostrzeżenia złożoności aspektów sprawy, co doprowadziło do rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym, jakie wniosła do WSA w Warszawie T.G. w związku z zarzucaną bezczynnością Prezydenta [...], ostatecznie nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Z porównania ustaleń i stanowiska WSA w Warszawie z okolicznościami, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej, przy odpowiednim sięgnięciu do treści samej skargi, jak i akt administracyjnych, wynika, że Sąd I instancji określił przedmiot sprawy sądowej w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. W skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. – pomimo ograniczonej komunikatywności i przejrzystości tego pisma procesowego – można wyodrębnić zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta Miasta (pomimo ostatecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – pisma z dnia [...] marca 2015 r.) w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Taka konkluzja prima facie nasuwa się z analizy punktu skargi oznaczonego nr. 8. " [...] [...].02.14r". Z kolei podanie skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. zawiera 8 punktów, które w sposób mniej lub bardziej zrozumiały wskazują na domaganie się wydania kserokopii z akt sprawy. Ponadto zawiera "zastrzeżenie" dotyczące "wypełniania przez dyrekcję obowiązków służbowych" i inne trudne do jednoznacznej oceny uwagi. Treść tego pisma rzeczywiście koresponduje zatem z twierdzeniami pełnomocnika, który wskazał że zainteresowana w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżyła bezczynność organu, która dotyczyła nie tylko niezadowolenia z pracy organu, ale i wydawania z akt sprawy składanych przez stronę pism oraz uzyskania informacji wskazanych we wniosku. Mając powyższe na uwadze, trzeba stwierdzić, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z dnia [...] lutego 2014 r. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy "zwykłej" korespondencji z placówką pomocy społecznej, w której skarżąca, "jak w wielu innych pismach składanych do ośrodka wyraża swoje niezadowolenie z jego pracy oraz zwraca się o wydawanie kserokopii składanych przez nią dokumentów oraz udzielanie jej informacji". Nawet jeżeli co do zasady takie stanowisko Sądu I instancji jest trafne, to samo uznanie, że "przedmiotowy wniosek nie wszczynał sprawy administracyjnej" jest o tyle przedwczesne i nieadekwatne do stanu sprawy, że nie jest wyjaśniona jej istota. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie postępowanie w sprawie udostępnienia akt, o którym mowa w art. 73 k.p.a., ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego" (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15, dostępny jw.), to jednakże organ może pozostawać w stanie bezczynności w tej kwestii wpadkowej. W orzecznictwie zarazem podkreśla się potrzebę odróżnienia nakazanej prawem czynności organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 104/10 , dostępny jw.). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy w każdym przypadku, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione, to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., czy też tylko w odniesieniu do pierwszej z opisanych sytuacji. Rozstrzygnięcie tych kwestii ma w niniejszej sprawie jednakże charakter wtórny wobec stwierdzonych po stronie Sądu I instancji braków co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego względem określenia przedmiotu sprawy. Stąd też, nawet jeżeli końcowa uwaga Sądu, uczyniona "jedynie na marginesie", że na powyższy wniosek organ udzielił skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., jest trafna (pełnomocnik takiego faktu nie kwestionuje), to zabrakło odniesienia tej czynności organu do treści przedmiotowego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W kontekście twierdzeń pełnomocnika skarżącej oraz treści akt sprawy zachodzi zatem poważna wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez Sąd przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, wobec sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta Miasta, powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny jeszcze raz stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 151 zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – okazały się zasadne. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W toku dalszego procesowania w sprawie Sąd I instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent Miasta pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W szczególności Sąd wyjaśni, co dokładnie jest przedmiotem żądania skargi i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji Sąd następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 p.p.s.a. pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Co się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia kosztów postepowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wyjaśnić należy że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.