II SA/Kr 809/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. Spółki z o.o. z siedzibą w K., reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego A. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" postanawia: skargę odrzucić W dniu [...] 2007 r. Rady Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Dnia [...] lutego 2008 r. Spółka A. Sp. z o.o., reprezentowania przez prokurenta B. C. wezwała, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą tego organu z dnia [...] 2007 r. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Wezwanie to zostało doręczone Radzie Miasta dnia 7 lutego 2008 r. (akta sprawy, karta nr 46). Wezwanie to zostało przekazane Prezydentowi Miasta, który pismem z dnia 6 marca 2008 r. skierowanym do Przewodniczącej Rady Miasta wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia prawa Spółki A. nie jest uzasadnione bowiem przedmiotowa uchwała została już opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale jeszcze nie weszła w życie i tym samym nie ma podstaw do jego uwzględnienia (akta sprawy, karta nr 51). Stanowisko Prezydenta Miasta wraz z pismem Wiceprzewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 r. zostało doręczone Spółce A. w dniu 17 marca 2008 r. (akta sprawy, karta nr 50). W piśmie tym wyraźnie określono, że odpowiedzi udziela się w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie Spółka A. sp. z o.o. pismem z dnia 10.04.2008 r. ponownie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dokonanego uchwałą z dnia [...] 2007 r. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Wezwanie to zostało wysłane w dniu 21 kwietnia 2008 r. i doręczone zostało Radzie Miasta w dniu 23 kwietnia 2008 r. (akta sprawy, karta nr 49). W odpowiedzi na to wezwanie Przewodnicząca Rady Miasta pismem z dnia [...] maja 2008 r. wraz z dołączonym do niego stanowiskiem Prezydenta Miasta poinformowała Spółkę o braku podstaw do zmiany kwestionowanej uchwały. Odpowiedź ta została doręczona Spółce A. sp. z o.o. w dniu 12 czerwca 2008 r. W tym stanie sprawy w dniu 11 lipca 2008 r. Spółka A. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W skardze tej zarzucono przedmiotowej uchwale naruszenie prawa własności skarżącej Spółki. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 w związku z art. 17 pkt 10 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono również naruszenie § 7 pkt 8 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, że skarga została wniesiona po upływie 60 dni od daty wpływu do Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to doręczono Radzie Miasta 23 kwietnia 2008 r., a skarga została wniesiona w dniu 15 lipca 2008 r. Ostatnim dniem wniesienia skargi był 24 czerwca 2008 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wyjaśniono, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w pełni przestrzegano wymaganej procedury. Legalność podjęcia tej uchwały badał Wojewoda i nie stwierdził jej nieważności. W ocenie Rady Miasta ostatnim dniem do wniesienia skargi był 24 czerwca 2008 r., a to dlatego, że 60 dniowy termin liczony od dnia 23 kwietnia 2008 r. mijał właśnie 24.06.2008 r. Rada Miasta podała również przesłanki merytoryczne, które powinny uzasadniać oddalenie skargi w przypadku, gdyby Sąd nie uznał zasadności jej odrzucenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W tej sprawie występuje przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż skarżąca Spółka A. sp. z o.o. dokonała pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia przysługującego jej prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w dniu 7 lutego 2008 r. Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w identycznym zakresie i z identyczną argumentacją zostało doręczone Radzie Miasta w dniu 23 kwietnia 2008 r. Skarga zaś została wniesiona w dniu 11 lipca 2008 r. W związku z tym należy zastanowić się, czy skarga w tej sprawie jest dopuszczalna, skoro skarżąca Spółka wcześniej wzywała organ w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Takie wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz uchwałę będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminie do 60 dni zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też nie podjąć żadnej czynności. Skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opub. w ONSA 2003/1/2, wyjaśnił, że instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA (obecnie art. 52 § 2 P.p.s.a. - przypis Sądu). Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Przepisy prawne określające czy definiujące środki odwoławcze wskazują na prawo konkretnego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Nawet gdyby w przewidzianym terminie strona wniosła w postępowaniu administracyjnym kilka pism nazwanych np. odwołaniami, to i tak w świetle przepisów prawa byłoby to traktowane jako jeden środek odwoławczy - odwołanie. Środek odwoławczy jest realizacją prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Tym samym skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Pogląd, jakoby ten sam podmiot mógł wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłby sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tak zaprezentowanym poglądem należy w pełni się zgodzić. Tym samym należy przyjąć, że wezwanie skarżącej Spółki z dnia [...] lutego 2008 r. wszczęło w tej sprawie postępowanie, które miało kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Tym samym już od tego wezwania należy w tej sprawie liczyć zachowanie terminu do wniesienia skargi. Porównując zaś datę [...] lutego 2008 r. z data [...] lipca 2008 r. stwierdza się, że skarżąca Spółka wniosła skargę po upływie 154 dni od daty wezwania. Nie dochowano więc terminu 60 dniowego do wniesienia skargi w przypadku milczenia organu, do którego wniesiono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nawet gdyby skarżąca Spółka przyjęła, że po wniesieniu wezwania otrzymała odpowiedź Rady Miasta zawartą w piśmie jej Wiceprzewodniczącego z [...] marca 2008 r. (doręczone Spółce 17 marca 2008 r.), to i tak skargę wniesiono po upływie ponad 100 dni od daty otrzymania tej odpowiedzi. Nie ma znaczenia okoliczność, że Wiceprzewodniczący Rady (w ślad za argumentacją Prezydenta Miasta ) uznał, że brak wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi przesłankę uniemożliwiającą uznanie istnienia naruszenia interesu prawnego. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie określa opublikowania czy wejścia w życie uchwały, która jest przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako warunku formalnego, uzasadniającego skuteczne dokonanie wezwania. Kwestia istnienia stanu naruszenia uprawnienia strony prawnie chronionego jest bowiem przedmiotem merytorycznego badania przez sąd administracyjny, a wcześniej powinna być przedmiotem oceny tego organu, do którego strona złożyła wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. Tym samym w tej sprawie Rada Miasta pozostawała cały czas w stanie bezczynności. Nie tylko na pierwsze wezwanie, ale i na drugie wezwanie Rada Miasta nie udzieliła formalnej odpowiedzi. Wprawdzie początkowo Wiceprzewodniczący Rady, a później Przewodnicząca Rady Miasta przekazywali "odpowiedź" na wezwania do usunięcia naruszeń prawa, ale te odpowiedzi nie były uchwałami Rady Miasta, ale zawierały w istocie jedynie stanowiska Prezydenta Miasta. Tym samym odpowiedź ta nie pochodziła od tego organu, który podjął (uchwalił) przedmiotową uchwałę. Zgodnie z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Wezwanie więc jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy i nie ulega wątpliwości, że takie wezwanie, poprzedzające wniesienia skargi, w tej sprawie Spółka A. skierowała do Rady Miasta. Do dnia wniesienia skargi, czyli do dnia 11 lipca 2008 r., Spółka ta nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi Rady Miasta na to wezwanie. Przedstawione jej stanowisko Przewodniczącej lub Wiceprzewodniczącego Rady Miasta nie może być traktowane jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z tego powodu, że Spółka ta zaskarżyła uchwałę organu stanowiącego, a zamiast Rady Miasta nie może podjąć uchwały jej Przewodniczący lub organ wykonawczy danej gminy. Terminy wnoszenia skarg do sądu administracyjnego określa art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. termin wniesienia skargi zależy od tego, czy organ, którego uchwałę (zarządzenie) dany podmiot zamierza zaskarżyć do sądu administracyjnego, udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa, czy też takiej odpowiedzi nie udzielił. Ustawodawca wprowadził dwojaki termin. Pierwszy termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni i ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Drugi termin dotyczy przypadku, w którym wezwany organ do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której po wezwaniu właściwego organu, jakim była Rada Miasta, Rada ta nie udzieliła żadnej odpowiedzi skarżącej Spółce. Jeszcze raz należy podkreślić, że stanowisko zajęte w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Przewodniczącą lub Wiceprzewodniczącego Rady Miasta nie może być uznane za odpowiedź Rady Miasta na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w tej sprawie miał miejsce klasyczny przypadek milczenia (bezczynności) organu administracji, który powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w takim przypadku termin do wniesienia skargi na dany akt (uchwałę) wynosi 60 dni liczony od dnia wniesienia wezwania do właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym w tej sprawie skuteczne (z zachowaniem terminu) wniesienie skargi miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby nastąpiło przed dniem 8 kwietnia 2008 r. Skarga zaś zostawał wniesiona w dniu 11 lipca 2008 r. Nie ulega więc wątpliwości, że skargę wniesiono z uchybieniem terminu wynoszącym ponad 90 dni. Skarżąca Spółka nie złożyła wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ skarga w tej sprawie została wniesiona po upływie terminu. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.